浦兴祖 | 毛泽东“国体—政体”理论与人民代表大会制度的确立

今年是全国人民代表大会成立70周年，同时恰逢全过程人民民主重大理念提出5周年。习近平总书记在中央人大工作会议上强调，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。这为新时代坚持和完善人民代表大会制度，发展全过程人民民主，推进社会主义民主政治建设指明了方向，提供了根本遵循。今天我们庆祝全国人民代表大会成立70周年，要把落脚点放在如何发展好、实现好全过程人民民主上。近日，上海市人大常委会研究室和上海市社会科学界联合会联合主办，《探索与争鸣》编辑部、上海市政治学会、长宁区虹桥街道党工委办事处等单位联合承办的“实现全过程人民民主的重要制度载体——庆祝全国人民代表大会成立70周年”学术研讨会，在全过程人民民主重大理念的首提地上海市长宁区古北市民中心召开。与会专家总结党带领人民建立、巩固、完善和发展人民代表大会制度的历史经验，探讨如何充分发挥人民代表大会制度在实现全过程人民民主过程中的重要制度载体作用，如何将人民代表大会制度优势更好转化为治理效能。

浦兴祖教授认为，在毛泽东的“国体—政体”理论直接指导下，中国共产党人和中国人民选择并确立了人民代表大会制度作为政体，以适应和体现人民民主专政的国体。曾峻教授指出，“两个结合”让马克思主义政治原则落地生根，孕育并催生了人大制度这一新型政治制度，锻造了人类政治制度文明新形态。田雷教授通过分析全国人大法定的“五进制”时间构造，以及连带形成的“届 + 次”累计的机构命名，提出以“时刻”为方法来理解人大七十年历史的复杂时间构造。桑玉成教授将人大制度视为民主知识生产与民主素养培育之载体，指出人大制度不仅维系了新中国成立以来长期的政治稳定，而且创造并积累了人类的政治知识，丰富了人类的政治文明成果。程竹汝教授从根本政治制度属性、实现机制、实践形式三个方面，回答了人大制度在什么意义上构成全过程人民民主的重要制度载体。张贤明教授强调，协商民主是实践全过程人民民主的重要形式，人民代表大会制度作为全过程人民民主的核心组成和重要支撑，也必然要承担社会主义协商民主的功能、有着社会主义协商民主的基本实践。商红日教授以宪法的政治话语表达为视角，分析了全过程人民民主的宪法精神表达、宪法制度建设方位的表达，以及宪法实践叙事与全过程人民民主叙事的关系。孔繁斌教授主张构建适应全过程人民民主的政府治理能力，重点是在治理共同体发展中、在高效协同履职探索中、在与公众沟通中重构敬民之心的伦理能力、认知真实公众的沟通能力和非意图后果的预见能力。上官酒瑞教授指出，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是内在于人大制度理论与实践的一条主线，也是新时代坚持和完善人大制度必须遵循的法则。

——主持人　叶祝弟　杜运泉

 毛泽东“国体—政体”理论与人民代表大会制度的确立

浦兴祖 | 复旦大学国际关系与公共事务学院教授

本文原载《探索与争鸣》2024年第8期

具体内容以正刊为准

非经注明，文中图片均来自网络

浦兴祖

人民代表大会制度是以毛泽东为代表的中国共产党人和中国人民所选择的国家政体。之所以作出这一选择，既有历史逻辑，也有理论逻辑。然而学界往往从历史逻辑对这一选择作出阐释，却对其理论逻辑阐释不足。本文认为，正是在毛泽东的“国体—政体”理论直接指导下，中国共产党人和中国人民才在认识上选定了人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体；并在实践中确立了人民代表大会制度，以适应和体现人民民主专政的国体。

实现全过程人民民主的重要制度载体——庆祝全国人民代表大会成立70周年

学术研讨会嘉宾合影

毛泽东“国体—政体”理论的核心内容

举凡国家，如同世上万事万物一样，无一不是本质与形式的统一体。西方政治思想史上，研究作为国家形式的政体之理论汗牛充栋。不过，古近代西方对于作为国家本质的国体研究几近阙如。亚里士多德区分“正宗政体”与“变态政体”的标准——统治者“照顾到公共利益”还是“只照顾统治者们的利益”，似在有限程度上触及了国家本质，但他没有形成“国体”概念和相关理论。

《探索与争鸣》编辑部2020年第12期在全国学界率先

推出系统阐释“全过程人民民主”的专题笔谈

在中国，直到近代才有人在西学东渐影响下，开始使用“国体”和“政体”这对政治学概念，并探讨起与此相关的理论问题。然而，正如毛泽东所言，“这个国体问题，从前清末年起，闹了几十年还没有闹清楚”。事实正是如此。如梁启超认为，“立宪与非立宪”属政体，“共和与非共和”属国体。有人提出，“国体是国家的体裁，政体是政治的体裁”。还有人以“主权所在之形体”与“主权行使之形体”来区分国体与政体。

在毛泽东看来，国体问题之所以“没有闹清楚”，关键在于论者均无视或隐瞒了国家的阶级本质。为此，他在《新民主主义论》中一针见血地指出，国体“只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位。资产阶级总是隐瞒这种阶级地位，而用‘国民’的名词达到其一阶级专政的实际”。至于政体，毛泽东认为“那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关”。

左图：《新民主主义论》开头部分

右图：最早在延安出版的《新民主主义论》封面

图源：新华社

由上可见，毛泽东从国家的阶级本质和政权机关的构成形式出发，分别对“国体”与“政体”作出了经典性界定。不仅如此，毛泽东还在《新民主主义论》中揭示了“国体”与“政体”的关系。他说：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家……如果没有真正的民主制度……就叫做政体和国体不相适应。”意即：本质决定形式，一定的国体决定了必须有适当的政体与之相适应；形式体现本质，一定的政体才能体现一定的国体。没有国体，就无需政体。没有适当的政体，就不能体现国体，就不能代表国家。在毛泽东的理论中，国体与政体是辩证统一的关系。

笔者以为，毛泽东“国体—政体”理论的形成，当以《新民主主义论》为标志。这一理论的核心内容可以概括为这样几个方面：一是关于“国体”的经典定义，以此廓清了“闹了几十年还没有闹清楚”的问题；二是关于“政体”的经典定义；三是关于“国体”与“政体”辩证关系的经典表述。这一理论既是以毛泽东为代表的中国共产党人的原创，又是对马克思列宁主义国家学说的继承和发展。

由我国国体决定的人民代表大会制度

毛泽东的“国体—政体”理论，不仅具有丰富和发展马克思列宁主义国家学说的重要理论价值，更具有直接指导新中国国家建设的重要实践价值。可以说，后者是毛泽东提出这一理论的主要目的之所在。正是在此理论直接指导下，以毛泽东为代表的中国共产党人结合国情，对新中国的国体和政体作出了正确的选择。

按照毛泽东在《新民主主义论》中的归纳，“全世界多种多样的国家体制中，按其政权的阶级性质来划分，基本地不外乎这三种：（甲）资产阶级专政的共和国；（乙）无产阶级专政的共和国；（丙）几个革命阶级联合专政的共和国”。面对这三种不同“专政”的国体，当时国内有少数人主张，既然中国正开展着资产阶级性质的民主主义革命，其胜利后自然应当选择第一种国体：资产阶级专政；另有少数人则主张，既然中国革命是无产阶级领导的、以社会主义为发展方向的新民主主义革命，其胜利后理所应当选择第二种国体：无产阶级专政。经过多角度的分析论证后，毛泽东驳斥了企图走资产阶级专政之路的论调。他断言：“这是欧美资产阶级走过的老路，但无如国际国内的环境，都不容许中国这样做。”毛泽东还从“革命阶段论”出发，批驳了急于走无产阶级专政之路的“左”倾空谈主义。他指出，中国革命“第一步是新民主主义，第二步才是社会主义”。如果说，“可以把只能在另一个时间去完成的另一任务，例如社会主义的任务，合并在民主主义任务上面去完成，这个叫做‘毕其功于一役’，那就是空想”。

《新民主主义论》最早发表在1940年在延安出版的《中国文化》杂志创刊号上

图源：新华社

毛泽东坚持认为，新中国只能选择和建立前述第三种国体：几个革命阶级联合专政。对此，他用一句话概括：“国体——各革命阶级联合专政。”后来，毛泽东又将这一国体概括为“人民民主专政”。“人民”是什么？他解释道：“在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。”由这四个革命阶级联合组成的“人民”的民主专政，便是新中国成立初期的国体。

“人民民主专政”的国体决定了“人民”需要以适当的形式构成（组织）自己的政权机关。按照毛泽东的“国体—政体”理论，这一政体必须适应和体现人民民主专政的国体，也就是能实现人民内部的民主，以及人民对敌人的专政。那么，这应该是一种什么样的政体呢？毛泽东同样用一句话加以概括：“政体——民主集中制。”民主集中制的政体，以人民民主为基础，在此基础上实行集中。新中国成立初期的人民民主，就是包含四个阶级的全体人民当家作主。当家作主最根本的途径是行使国家权力。为了有效行使国家权力，亿万人民需要在普选的基础上产生自己的代表，由代表组成各级人民代表大会，从而代表人民集体行使国家权力。这里的制度逻辑是：人民—代表—大会。所谓“大会”，即人民代表大会，属于代议机构。列宁指出：“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。”

1945年，毛泽东在《论联合政府》的报告中讲到政权组织时，以民主集中制为起点，阐发了人民代表大会制度的要义。他说：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”这标志着以毛泽东为代表的中国共产党人，已经选定人民代表大会制度作为新中国的政体。这里有必要指出几点。

第一，马克思列宁主义主张实行无产阶级专政，凡是资产阶级均在被专政之列。巴黎公社坚持了70多天的无产阶级专政，苏联的苏维埃政权由工农民主专政转变为无产阶级专政，我国土地革命时期根据地的苏维埃政权是工农民主专政。而新中国成立初期的人民民主专政国体和人民代表大会制度政体，其“人民”均包含作为剥削阶级的民族资产阶级，他们也依法享有选举权和被选举权等政治权利。这是因为以毛泽东为代表的中国共产党人经过多年抗日战争后愈发认识到，半殖民地半封建社会中的中国民族资产阶级兼具革命性与妥协性。在一定时期内，他们可以被团结到人民的队伍中来。这是马克思列宁主义结合中国实际的结论，也是我们的国体与政体所具有的一大特色：民主基础更加广泛。

第二，毛泽东既讲“政体——民主集中制”，又讲人民代表大会制度（政体）。笔者理解，前者强调我国政体必须贯彻的原则，后者提出了我国政体的制度框架。二者结合，即我国政体是坚持民主集中制原则的人民代表大会制度。董必武在一次重要报告中讲到“政府组织的原则”时说，“民主集中原则的提出，正是针对着旧民主主义三权分立的原则……我们的制度是议行合一的”。所谓“议行合一”，是对马克思总结的巴黎公社以下经验的概括：“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”这里的“议会式”，即指“三权分立”。毛泽东说：“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制……不必搞资产阶级的国会制和三权鼎立等。”

第三，有人认为，人民代表大会制度与巴黎公社的“议行合一”有差异，因此，我们的制度不是“议行合一”。笔者认为，巴黎公社的“议行合一”表现在“权力、机构、人员”三个层面。人民代表大会制度在“机构”“人员”层面已有不同程度的分开（分立），但在权力层面，人民经过选举将整体的全部的国家权力委托给了人民代表大会。亦即，全部国家权力均“合一”于人民代表大会。正因此，唯有它是“国家权力机关”，它再将行政等权分别委托给政府等机关，并监督它们。显而易见，权力的“合一”当是“议行合一”三个层面中最为重要的。据此，笔者认为，人民代表大会制度坚持着“发展了的议行合一”原则。这是我国政体的又一特色。

从过渡形式到人民代表大会制度

正式确立

按照毛泽东的“国体—政体”理论，国体必须由适当的政体予以体现，否则，国体就会成为一句空话。在此理论指导下，以毛泽东为代表的中国共产党人十分重视人民代表大会制度的确立和运行。

当解放战争的胜利渐趋定局时，中共中央和毛泽东便开始谋划建立新中国国家政权的实际步骤。1948年春，中共中央发布共23条的“五一口号”。“毛主席亲自改写的第5条”号召：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会、成立民主联合政府！”随即，号召获得各民主党派、各人民团体和各界民主人士的热烈响应。按照“五一口号”的思路，新中国建政的程序分“三步走”：召开政治协商会议—召集（全国）人民代表大会—成立民主联合政府。但不久，中共中央采纳了有关民主人士的建议，决定改为“两步走”：召开政治协商会议—成立民主联合政府。

1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开

图源:新华社

笔者理解，原定的“三步走”旨在通过小型的政治协商会议，在中国共产党与各民主党派之间，就召集人民代表大会的问题集思广益，达成共识。然后，严格按照新中国国体与政体的要求，组织由四个阶级构成的全国人民在基层进行普选，以产生各乡镇人民代表大会。再逐级由下一级人民代表大会选举产生上一级人民代表大会，直至全国人民代表大会。重点是由全国人民代表大会选举产生民主联合政府，从而宣告中华人民共和国的诞生。

但是，要在全国范围内进行基层普选，当时还存在难点，主要是：在一些地区军事行动尚未结束，新解放区的土地改革尚未进行，人民有待组织起来。为此，由协商推荐而非选举产生的政治协商会议来代行全国人民代表大会的职权，选举成立民主联合政府，便是符合现实的一种过渡形式。这应该也是中共采纳“两步走”建议的原因。当然，以理想主义的眼光审视，这离我国国体与政体的要求还有差距。

为了尽可能缩小这一差距，毛泽东为首的新政治协商会议筹备会，将原定小范围的政治协商会议“扩大了参加政协的成分、单位和名额，突破了原有的党派协商范围……把参加单位扩大到‘包括全中国各民主党派、各人民团体、人民解放军各野战军、各解放区、国内各少数民族及海外华侨’”。这就成了具有广泛代表性的人民统一战线组织。诚如毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的开幕词所说：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”

政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会职权，不仅选举成立了民主联合政府，还制定了《中国人民政治协商会议组织法》《中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议共同纲领》。被视为“临时宪法”的《共同纲领》规定，中华人民共和国实行人民民主专政，“国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”。当《共同纲领》获得“具有代表全国人民的性质”之政治协商会议通过时，表明人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不仅是以毛泽东为代表的中国共产党人的选择，也成了全国人民的选择。

除了在全国层面采取过渡形式外，《共同纲领》针对地方层面区域间差异大，作出了分类规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制……并在条件许可时召集各界人民代表会议……由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方的人民代表大会。”

北京市前罗圈胡同 81岁选民余子昌在选举站认真填写选票

图源:新华社

其实，在此之前的1948年年底，中共中央就已发布“关于新解放城市中组织各界代表会的指示”。后来，根据形势的发展，又围绕召开各界人民代表会议一事发出了多个指示。据统计，1949年8—12月，仅毛泽东“关于召开各界代表会议的文电……即有19篇之多”。党中央、毛泽东高度重视各界人民代表会议这一过渡形式，指示各地“要当作一件大事去办”，“必须反对形式主义”。之所以如此，是为了通过这一过渡形式加强地方政权建设，让党和政府密切联系人民群众，让各级干部受到教育，让我们的政体及其过渡形式真正体现人民民主专政的国体。同时，也让干部和群众在民主实践中学习民主，迎接各级人民代表大会的召开。随着新中国步伐的不断迈进，在全国进行普选的条件日趋成熟。1952年年底起，中共中央、中央人民政府委员会和政协全国委员会等，经过一系列工作推动全国普选顺利完成，地方各级人民代表大会由下而上依次召开。1954年9月15—28日，第一届全国人民代表大会第一次全体会议在北京隆重举行。这次会议实际上也是一次制宪会议，经过讨论、表决，通过了新中国的第一部宪法。

至此，值得讨论一下“人民代表大会制度何时确立”的问题。1949年9月，全国人民代表大会的职权已由政治协商会议第一届全体会议代为执行。何况，作为“临时宪法”的《共同纲领》也已明文规定我国的国体与政体。据此，是否可以认定人民代表大会制度在此时已经确立？笔者认为，考虑到全国人民代表大会毕竟尚未成立，故而，可以认定人民代表大会制度已经“初步确立”。限定于“初步”，似更恰当。而至1954年9月，全国人民代表大会业已成立，我国的国体和政体已由宪法明文规定。笔者认为，人民代表大会制度至此已“正式确立”。从“初步”到“正式”，是一个逐步确立的历史过程。、