桑玉成 | 论作为民主知识生产与民主素养培育之载体的人大制度

桑玉成｜复旦大学国际关系与公共事务学院教授

本文原载《探索与争鸣》2024年第8期

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桑玉成

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，有其深厚的政治生态基础，是中国共产党早期领导集体政治智慧的结晶。作为一种新型的政治文明形态，人民代表大会制度不仅维系了新中国成立以来长期的政治稳定，而且也创造并积累了人类的政治知识，丰富了人类的政治文明成果。

关于人民代表大会制度的理论问题，有很多研究视角，也有很多研究成果。本文试图从知识体系的角度，来分析人民代表大会制度对丰富和发展人类政治知识的贡献和意义，并就这一知识体系如何培育政治个体的民主知识和民主素养的问题做一个初步的探讨。

从一种新的知识体系看人民代表大会制度

人类政治文明的进程，就是一个知识生产与制度创造交融互动和相互促进的过程。就是说，任何一种政治制度、政治文明形态，同时也是一种政治知识体系。人民代表大会制度是一种新政治形态的知识体系。

在所有的政治知识体系中，关于民主的知识是政治生活领域最为重要的知识之一。与其他所有的知识一样，民主的政治知识一方面产生于实际政治生活的探索和实践，另一方面也在于政治精英和知识精英的知识生产。古希腊思想家亚里士多德是人类政治知识生产的开创者，他的《政治学》一书毫无疑问一直是包括民主知识在内的政治知识的经典。在这本不朽的巨著中，亚氏提出了政治知识所要解决的两个基本问题：“第一应该考虑，何者为最优良的政体，如果没有外因的妨碍，则最切合于理想的政体要具备并发展哪些素质。第二，政治学术应考虑适合于不同公民团体的各种不同政体。”

代议制度的产生是人类政治文明史上的重大进步。近现代以来，人民主权的思想和理论成为政治知识的公理。而根据人民主权理论，国家权力属于人民，但现实中的任何国家，由于幅员之广、人口之众，都使人民不可能直接执掌国家权力。在这种情况下，一种关于代议制度的知识和制度体系就应运而生。根据代议制度，国家权力属于人民，人民选举产生自己的代表通过会议形式讨论公共事务，具体行使国家权力。

中国共产党领导中国人民取得革命胜利后，国家政权应该怎样组织？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题，也是关系到在共产党领导下的政权如何发展民主政治的问题。回应这样的问题，首先就涉及政治知识的生产。我们知道，按照马克思主义的科学社会主义理论，共产党领导的无产阶级政权是在推翻了旧政权的基础上创立的新型民主制度。也因此，对于无产阶级执掌的社会主义国家政权如何组织、如何运作，在已有的人类政治知识大库中，尚没有现成的答案。

经过多年的理论思考和实践探索，中国共产党人找到了答案。早在1940年，毛泽东就指出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。”在新中国成立之后，中国共产党人遵循了代议制度的一般知识原理，创建了人民代表大会制度这样一种新的政治形式，通过全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会，由人民间接或者直接选举产生的人大代表分别出席各级人民代表大会，按照法律规定的权限履行职责，分别选举产生各级人民政府，具体负责公共行政和社会治理。这样一套政权结构体系，就是中国共产党人的民主政治知识成果。邓小平就曾经说过：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”用亚里士多德的概念来说，这就是中国共产党人在积极探索中国人民“最适合于何种政体”方面所给出的答案。

民主政治知识生产的过程，是一个直接经验与间接经验融合提升的过程，也是一个直接知识与间接知识交互影响、交互学习优化的过程。面对丰富多彩的世界和千差万别的人类社会，中国共产党的早期领导集体采取了兼容并蓄的态度，首先是虚心学习他人的长处，然后在独立自主的立场上加以消化吸收，内化为我们自己的政治知识体系。在这样的过程中，中国共产党的早期领导集体深切地认识到，照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。而只有牢牢扎根本国土壤、创设一种汲取充沛养分的制度，才是最可靠、也最管用的制度。“物之不齐，物之情也。”各国国情不同，每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。由此看来，亚里士多德所说的政治知识所要解决的两个问题，最后落脚点还是在于第二个问题，即一定的人民最适合什么样的政体。实践证明，中国共产党人很好地完成了这样一份关于民主政治知识生产的答卷。

在普遍性原理基础上彰显个性特色

多年来，我们在关于人民代表大会制度与代议制度到底是什么关系的问题上，始终没有能够展开深入的研究，因而无论是学界还是政界，都有意无意地规避这样的问题，或者往往语焉不详。其实，在这个问题上，我们要区分两个概念，一个是“代议制度”，一个是“代议制政体”。前者是指主权在民原则下通过选民选举代表来讨论并处理国事的制度；而后者特指近现代主要西方国家实行的具体的政体形式。在这个意义上，人民代表大会制度毫无疑问属于代议制度的范畴，即通过人民选举产生的代表，组成代表大会，来讨论并处理国家公共事务的制度。但是在具体的政体形式上，人民代表大会制度是一种不同于西方国家代议制政体的政治形式，是在普遍性原理基础上具有中国特色的新政治形式。

人民代表大会制度以及在这个根本制度基础上的一系列制度体系，正是基于这样的政治知识逐步建立起来的。1945年4月，毛泽东就强调：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，通过了《中华人民共和国宪法》，标志着人民代表大会制度这一国家根本政治制度的正式建立。70年来，我们经历了从初创到逐步成型、从曲折到趋于成熟，在实践中不断推进人大制度的健全和完善，并在这个根本制度建设的基础上，不断发展和完善我国的选举制度，不断优化国家机构制度体系、基层民主制度、人大组织制度和议事规则等一系列相关制度，使人民代表大会制度沿着成熟和定型的趋势不断完善和发展。

宪法草案刊登在1954年6月15日的《人民日报》上，提交全国人民公开讨论

图源：央视网

党的十八大以来，我们党立足新的历史方位，深刻把握我国社会主要矛盾发生的新变化，积极回应人民群众对民主法治的新要求新期盼。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，着力推进国家治理体系和治理能力现代化，健全人民当家作主制度体系，加强基层政权建设，改进人大代表工作，人大工作取得历史性成就，人民代表大会制度更加成熟、更加定型。由此，我们满足人民美好生活需要的供给水平和供给能力不断得到提升。

人大制度如何培育民主知识和素养

人类民主政治知识的生产、传承和积累，也是人民民主的政治知识和政治素养的培育和提升过程。对于民主的政治知识以及在此基础上建立起来的政治制度，生活其中的人民群众有着切身的感受和领悟，从而使其培育和教育功能得到体现。

长期以来，中国人民饱受封建专制主义的统治之苦，广大人民群众不仅物质生活长期贫困，而且在政治生活方面也深受奴役与压制，没有民主的政治生活，因而也就没有关于民主知识和素养的传承和积淀。正是由于这样的基础和背景，尽管中国共产党领导中国人民推翻了旧制度的压迫，建立起了真正属于人民的民主政权，但是如何使人民成为具有现代民主政治知识和素养的、能够适应新政权的当家作主的主人，是一项更为艰巨更为复杂的社会工程。正如邓小平所指出的，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。

广大人民群众民主政治知识的培育和养成，需要活生生的民主政治生活的实践和锤炼，也需要现代民主政治知识的教育和传播。我国人民代表大会制度的创设和施行，无论是在人民群众的民主政治生活实践方面，还是在现代民主政治知识的教育和传播方面，都起到了非常重要的作用。人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。这个制度载体从不同方面来践行、传播、培育现代民主知识和民主素养。

一方面，人民群众通过投票选举人大代表的过程感受到了“当家作主”的地位。人民代表大会制度是以选民依照相关法律选举产生他们的代表为前提的。根据现行宪法和选举法，符合法定资格的选民直接选举区县级人民代表大会的代表，间接选举省市级及全国人民代表大会的代表。然后由这些代表组成全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会，来行使国家权力。这种选举过程本身，就是一堂活生生的民主知识教育课。

另一方面，各级人民代表大会的代表，通过他们的代表身份和履职行为，实际参政议政，体现其行使人民委托之权力的实际过程。可想而知，要正常发挥作为一个人大代表的作用，具备一定的民主政治知识和素养是其必要的前提和基础。人民代表大会的代表行使立法、决定、任免和监督等基本职权，既反映了他们能够利用民主知识和素养履行职责，又是使其民主知识和素养不断提升的过程。

“官阶旋转门”：打通培育民主知识和素养的有效路径

根据政治社会化的理论，尽管活跃于政治舞台或者在政治结构中担任职务的未必一定是“专业人士”，但是，政治活动与管理已经越来越趋向于专业化、职业化。政治活动与管理需要专业的知识和素养。这些知识和素养来源于长期学习的积累，也来源于政治实践的经验与熏陶。正因此，一个成熟的政治人物通常首先进入代表机构，在代表机构中得到锤炼，进而提升政治素养和政治能力。从“议员”到“官员”是一条较为普遍的从政规律，成为普遍通行的“官阶旋转门”，也是传承民主知识和素养的有效途径。

各级人民代表大会通过其最前沿的民主生活实践，培育并向社会输送具有较高民主素养的领导干部，使整个政权体系的民主氛围得到弘扬，也使各级各类干部的民主素养得到提升。在我们的政治实践中，人大制度生产、传承、培育民主政治知识和素养的功能，是一种双向奔赴的机制。一方面，各级人大代表的一个重要角色和功能，就是深入人民群众，保持与人民群众的密切联系。人大代表通过这种与人民群众的联系，倾听民声、汲取民情、汇聚民意，把问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民落到实处，这个过程不仅是各级人大代表践行全过程人民民主的过程，同时也是人民群众学习、领悟到民主真谛的过程。从这个角度来说，各级人大代表以灵活多样的形式经常性地了解、掌握、反映人民群众的意见和要求，努力做到民有所呼、我有所应，既能使各级人大发挥好“民意汇集场”“社会稳定器”“民意黏合剂”等功能，也能够通过这个过程使人民群众的民主知识和民主素养得到不断提高。另一方面，我们的一些年轻人大代表，通过其人大代表的履职经历，在人民情怀、民主意识、民主素养等方面当有切实提升。经过人大代表的经历，再走向政府及其他相关部门从事实际领导工作的话，就有了良好的民主知识和民主素养，从而也就更加能够得到人民的赞同和支持，并以此奠定坚实的民意基础。

2019年11月，习近平总书记在上海考察工作期间提出了关于全过程人民民主的重要命题。这个重要命题的提出，对我国人民代表大会制度的发展和完善又提出了新的课题和新的要求。如何将全过程人民民主的原则和精神贯彻到人大制度之中，如何通过人大制度来践行和发展好全过程人民民主，不仅需要各级人大代表、也需要全体人民的民主知识和民主素养得到普遍提高。然而，无论是各级人大代表还是广大人民群众，其民主知识和民主素养以及参与民主政治的意识都不是与生俱来的。通过人民选举各级人大代表的实际过程，通过人大制度的实际运行，可以实现在游泳中学会游泳，在民主政治生活中学会民主的目的，通过这样的民主实践，我国的人民代表大会制度可以起到非常重要的培育民主知识和素养的作用。

从数量上来说，各级人民代表大会的代表还属于全体人民中的“少数”。但是，践行和发展全过程人民民主，正是需要发挥好这个“关键少数”的作用。这些“少数”是通过层层选举产生的人大代表，他们是践行和发展全过程人民民主的示范者、先行者和推动者，从而也是民主政治知识的实践者和传播者。在践行全过程人民民主的过程中，还能培养输送更多具有较高民主知识和民主素养的领导干部。实践表明，那些组织、参与过选举以及人大工作或者直接经历过人大工作磨炼的人，往往具有较好的“人大意识”“法律意识”“规则意识”“廉政意识”等民主政治知识和素养。从这个角度来说，有必要通过一种“任职流向”的探索，即把人大工作经历作为培养和选拔党政领导干部的优先途径，彰显人大制度在培育和传承民主政治知识和素养方面的积极意义。