田毅鹏：找回基层治理中的“社会性”

摘要：基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，其实践演进是一个行政力量、市场力量和社会力量相互交融的过程。但现实中，社会力量往往处于弱势的、难以发动的一方。如何在党委领导、政府负责的前提下，努力找回基层治理中的社会性，增强社会活力，成为基层治理推进的关键。具体表现为：在“街居联结”中寻找“社会性”，在“类型社区”中发现“社会性”，在基层民主协商中实践“社会性”，在网格化治理中融入“社会性”，以社会组织创生“社会性”，从社区文化底蕴中发掘“社会性”，在智慧治理中发现“新社会性”。基层社会治理推进的重要目标是社会的秩序与和谐，而发掘、激活社会性实为社会治理目标达成之必由途径。强调基层社会治理实践过程中社会性的重要，并不是排斥其他元素的存在，而是强调基层治理中自治、法治、德治必须巧妙地融合在一起，方能实现治理的提档升级。

关键词：基层治理；社会性；新社会性；社区治理；共建共治共享

【引用本文】田毅鹏. 找回基层治理中的“社会性”. 社会建设. 2025, 12(2): 3-20。

目  录

一、何谓基层治理中的“社会性”

二、基层“社会性”何以流失

三、如何找回基层治理中的“社会性”

四、总 结

进入 21 世纪第三个十年，伴随着国家治理体系和治理能力现代化的深度推进，特别是在国家由社会管理向社会治理转变的过程中，以共建共治共享为核心目标、基于街居制的基层治理改革，已经成为我们面临的重要议题。在基层社会治理开展的过程中，来自政府、市场和社会的力量交错在一起，如何在党委领导、政府负责、法治保障的前提下充分发挥和释放社会活力，基层社会治理中的“社会性”如何体现和激活，成为问题的关键。在这一意义上，我们应该发出的追问是：何谓基层治理中的“社会性”？基层“社会性”何以丢失？如何找回基层治理中的“社会性”？

一、何谓基层治理中的“社会性”

长期以来，学术界在理解宏观社会结构运行时，经常使用政府、市场和社会三分的分析框架。在此框架中，包括党政机关在内的国家行政力量在基层治理中发挥领导和负责的作用。市场则是作为最为重要的调节力量而存在的。用亚当 · 斯密的话说，政府是“看得见的手”，市场是“看不见的手”，而社会是“另一只看不见的手”（李培林、王春光，1993）。一个高水平治理的社会需要这“三只手”能够协调有序地配合，缺一不可。但三者的力量作用并不是均等的，人们在不同的条件下对其认识评价也存在差异。将此话语置于中国社会特定的语境之下，可以发现以党政机关为主体的行政力量始终在基层治理中占据着核心领导和指导地位，即党委领导、政府负责、法治保障，而作为基层治理领域中的社会力量，主要通过居民的动员参与、建立社会组织、发挥志愿者作用等途径展开，在政府不能做、市场不愿做的领域发挥独到作用。但社会力量在治理中的作用经常容易被忽视，同时，随着社会的发展和技术进步，旧有的社会性不可避免地呈现出严重的退化和流失的状况，而依托于新技术生长起来的新社会性尚未建立起来，从而导致基层治理因缺少社会基础性的支持而堕入行政化，其治理的形式化问题也比较严重，从而影响到基层社会治理质量的提升，因此首先应对何谓基层治理中的“社会性”、基层社会性何以流失、如何建构新的基层社会治理体系等问题发出一系列追问。

（一）基层治理体系中“社会性”的内涵

本文提出的“社会性”主要是指基层社会治理中所特有的基础性的社会要素，以及由此衍生出来的各种社会关系，其内涵主要包括以下五个方面：第一，社会要素构成的复数性。人是社会性的动物，没有人能够脱离社会独自生存。《鲁滨逊漂流记》小说的作者虽然不是社会学家，但他却悬设了一种“无社会状态”。漂流到荒岛上的个体人，成为孤独的原子化个体，已无社会可依赖，陷入一种无法生存的状态。这是一个极端的社会想象。因此我们所直面的社会构成元素不是单数，而是复数意义上的人。第二，关系互动性。作为社会学研究核心概念，社会行动主要是指一个或一个以上的行动者所思考的意义，与其他人的行为发生关系，其过程受这种关系所左右的行动。更简单地说，是面向他人或假设他人所采取的行动（青景和夫，2002：55）。社会行动不是个体人孤立的冥想，其行动者必须存在特定的动机目标，是一种指向他人的、有目的的行动。有了行动之后人与人之间便会发生有效的互动。稳定的互动关系是人类社会得以存续的一个基本条件。第三，组织性。人类是结群的，家庭是最初级的社会组织，然后是社区、村落，以及作为工作单位的组织。此外还包括居民自发组织起来的社区社会组织。作为基层社会治理中的重要单元，无论是初级社会群体还是作为工作单位的组织，都为基层社会秩序的形成提供了组织化的基础，同时也为个体与国家之间的联结发挥了重要作用，是基层社会治理推进过程中不可或缺的组成部分。第四，公共性。主要是指某一文化圈里成员所能共同（其极限为平等）享受某种利益，因而共同承担相应义务的制度的性质（李明伍，1997：111–112）。笔者曾将公共性概念的核心要素概括为共有性、公开性、基于公正和正义的价值性、社会有用性等特点（田毅鹏，2005）。正是基于上述特点，基层居民的参与、自治，以及一切互助行动，都可以列入基层社会公共性建构的范畴，成为评估基层社会治理层级的重要依据。第五，类型性。主要是指基层社会依其在城市系统中所处的不同位置，以及基于城市历史文化蕴涵而形成的富有特色的社会基础结构样态，如城市中的单位社区、城乡接合部社区、商业社区、商品房社区等，其所表现出来的社会性存在较大差异，从而要求我们在推进基层治理过程中注意把握其特殊的社会性内涵。

（二）基层治理中激发社会性的相关政策及实践

从近年来党和政府颁布的基层治理文件及治理实践中，也可以发现激发基层治理社会性的政策表达及实践形态：第一，党的十九大报告中提出健全自治、法治、德治相结合的治理体系。应该看到，在上述表述中“自治”被置于最先的位置，这实际上就是对基层治理“社会性”的强调，因为自治是基层社会治理运行的起点。在“三治”中，自治所承载的社会性最密集，最容易捕捉到治理的社会性本质。第二，党的十八届三中全会提出由社会管理向社会治理的转型，到党的十九大又提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，这实际上也是在强调基层治理的社会性，即“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这里所强调的社会调节，主要是指基层社会要素之间和谐关系的建立。之所以凸显“共”，就是强调居民一起积极参与，这是社会调节和居民自治的精髓所在。第三，在中国基层社会治理实践中，无论是 20 世纪 60 年代的“枫桥经验”，还是新时代的“新枫桥经验”，作为我国最具经典价值的基层治理实践案例，其所体现出来的核心经验在于党领导下基层治理“社会性”的凸显，即坚持走群众路线，从群众中来，到群众中去，抓源头、抓苗头、抓基础，把矛盾化解在基层、把问题解决在当地、把隐患消除在萌芽状态（张文显，2021）。

二、基层“社会性”何以流失

既然社会性对于任何意义上的社会运行及治理如此重要，那么，为什么伴随着社会的发展与转型，人类社会的社会性会不断走向流失？这是我们首先应该加以认真回答的问题。从总体上看，受落后生产力及生活方式的限制，人类社会在前工业社会发展阶段的共同体色彩比较浓厚，人们生于斯长于斯，在缺乏流动的情况下，其基于熟人社会的社会性自然表现得非常充分。但自人类步入工业社会以来，伴随着技术进步和市场化，传统的社会性不可避免地开始走向消解。

（一）基层治理社会性流失的理论解释

首先，早在西方古典社会学的诞生期，经典社会学家便将现代社会的剧烈变迁纳入“传统–现代”的分析框架中加以阐释，从社会宏观变迁演进的视角揭示了传统的共同体社会走向消解的一般趋向。如涂尔干的由机械团结到有机团结，滕尼斯的由共同体到社会，梅因的由身份到契约等命题，都从理论上概括出人类告别传统、走向现代的社会运行轨迹。马克思也断言，一切固定的僵化的关系以及与之相适应的素被尊崇的观念和见解都被消除了，一切新形成的关系等不到固定下来就陈旧了，一切等级的和固定的东西都烟消云散了，一切神圣的东西都被亵渎了，人们终于不得不用冷静的眼光来看他们的生活地位、他们的相互关系（中共中央马克思恩格斯列宁斯大林着作编译局编译，2012：403–404）。在此分析框架之下，传统的社会关系发生根本性变化，其社会性自然呈现出明显的消解状态。其次，将关于社会性消解的种种话语置于中国现代社会转型变迁的语境下加以理解，我们亦可从体制转换、市场化和技术进步等多重维度加以解释。从体制转换的角度看，新中国成立初期建立起来的单位组织集政治、经济、文化、社会管理和生活服务等功能于一身，通过“国家—单位—个人”这一纵向调控体系，建构起具有高度合一性的社会管理体制，形成了一种蜂窝状的社会结构。在这种体制下，单位通过其组织覆盖，实现了对基层社会的总体化管理。改革开放以来，中国对高度组织化的单位制实施改革，进入到所谓“后单位社会”，主要表现在：旧的社会运行机制开始逐渐消解，而新的社会运行机制尚未成形，它不是一个完整的社会结构形态的概括，而是一种对原有社会体制消解过程中那种“剪不断，理还乱”的复杂蜕变过程的描述及概括（田毅鹏、薛文龙，2015）。其中最值得我们特殊关注的问题便是单位制变迁背景下“去组织化”的过程。告别单位组织的单位人开始变为原子化的自由职业者，而新的组织模式尚未建立起来，其社会的组织整合功能自然开始下降。最后，基层社会性流失问题在社区这一特殊空间有其突出的表现。众所周知，人类是一种具有超强“社区本能”的高级动物，无论是在农业社会还是工业社会，人类通过社区这一融生活、生产、文化于一体的特殊的基层空间，通过社区凝聚，满足了对秩序和进步的诉求。但值得注意的是，到 20 世纪晚期，伴随着社会分化和隔离的加剧，世界范围内还是出现了严重的社区认同危机，社区的社会性呈现出大面积流失的状态，“我们运用社区本能来彼此隔离、自我保护，而不是创建一个丰富多样又互相交融的世界社区文化。我们寻找与自己最相似的人，目的是为了保护自己，与其他部分隔离开来。显而易见，这条隔离之路不会带领我们走向一个值得生活的未来。我们面临的重要任务，是重新思考社区观念，从目前封闭的保护主义走向开放，迎接全球化社区的到来”（德鲁克基金会主编，2006：4）。由此，我们发现了现代化背景下基层空间社会性不断流失这一值得认真研究的社会现象。

（二）基层治理社会性流失的主要表现形态

首先，基层治理中“社会性”的流失并非“抽象无形”，而是一个可以用经验事实验证的复杂而具体的社会过程。从社会构成的元素看，现代化背景下家庭渐趋小型化，并由此衍生出初级社会群体衰败等现象，值得我们给予特殊关注。从一般意义上讲，初级社会群体是作为基层治理的基础性社会支持要素而存在的。但由现代社会变迁而引发的家庭小型化，注定会导致初级社会群体走向衰败。美国社会学家帕克曾说过，成千上万的人虽然居住生活近在咫尺，却连见面点头之交都没有，初级群体中的那种亲密关系弱化了，依赖于这种关系的道德秩序慢慢地解体了（冯刚，2002）。家庭小型化和空巢化现象日益严重，独居家庭越来越多。而且，不仅仅是老年群体独居，甚至在年轻人群体中也出现了独居现象。此外，受老龄化的影响，社会消费低迷，活力不再。总之，伴随着社会的上述变化，社会性的流失已成为必然。其次，社区归属感匮乏以及基层社会“去组织化”的影响。从总体上看，城乡基层的社会性流失，首先表现为基层社会的“去组织化”，以及社区居民的社会参与行为、志愿行为严重不足等问题。改革开放以来，伴随着单位制度的改革变迁，一些“单位人”纷纷走出单位，出现了以自由职业者为代表的“社会人”，学界将自由职业者界定为那些利用自己的专业技能或特长获得资源和谋生的人。自由职业群体的出现与扩展，表明了个人与组织的关系发生了悄然的变化，预示着无边界的职业生涯和无边界组织的趋向。无边界的职业生涯能够让个人更自由、组织更灵活，而无边界的组织能够让组织更高效、社会环境更和谐（崔月琴、刘秀秀，2008）。以自由职业者为代表的去单位组织化的倾向，使得居民与社区的关联度也大大减弱，社区居民的社会参与行为、志愿行为严重不足。诚如古典社会学家涂尔干（2000：40）所言，如果在国家与个人之间失去了初级社会群体和法人群体为中介，那么，国家与个人的距离越来越远，两者的关系也越来越流于表面，越来越时断时续，国家无法切入到个人的意识深处，无法把他们结合在一起。

最后，市场化、技术化对社会的消解和替代。伴随着城市化和市场化的推进，原来通过家庭来完成的很多事务开始由高度发达的市场承担。地域生活资料供给体系的市场化和个人化，导致个人生活的外部依存度增大。个人的生活不再为传统的血缘、地缘共同体所庇护，而是在很大程度上被国家的生活政策所左右；而且个人的生活方式也深受市场力量的影响。正是在国家和市场因素的直接影响下，生活资源的供给结构发生了根本性变化，家族的功能大大减弱，直接促进了生活的个人化（莲见音彦，1991），导致地域生活传统的社会性走向消解。此外，技术的进步在给人类带来巨大便利的同时，也剥夺了人们之间面对面互动的机会，自然导致基层的社会性走向衰退。

三、如何找回基层治理中的“社会性”

如前所述，在中国语境下基层治理的实践演进实际上是一个党委领导、政府负责，市场力量和社会力量互动交融的过程，其理想的运行状态是政府、市场、社会三者依其角色分工和力量强弱而表现出相互嵌合。但在现实中，社会力量往往处于弱势的一方，其组织动员亦存在诸多局限。因此，如何在复杂的基层治理运行过程中，努力找回和提升基层治理中的社会性，成为基层治理提级升档的关键。

（一）在“街居联结”中寻找“社会性”

“基层”一词源于地质学，本意用于对地层截面的分析，后来被移植到社会科学研究领域，表现出更加突出的复杂性。基层治理首先需要处理好的一个最重要的关系便是科层行政体系与居民自治组织之间的关系，具体言之，就是“街居联结”，因为在政府科层系统与居民自治组织之间存在一个重要的联结点，即基层政府派出机构街道办与居民自治组织之间的联结，应该看到，这种以街居为核心的“基层联结”具有极为突出的社会性，值得我们认真理解体悟。

首先，作为基层政府的派出机构，街道办事处是党政机关行政力量的代表，而社区居委会则是作为居民自治组织的角色出场的，街道办与社区居委会的结合，构成了中国基层治理体系中富有特色的“街居制”，二者结合的关键在于，在街道办和社区居委会之间建立起一种集行政指导与居民自治为一体的特殊的治理模式。在这一富有特色的衔接联结中，既有以“街”为代表的行政力量，又有以“居”为代表的社会力量。一般说来，基层治理中的行政力量是一种刚性的存在，但是作为居民自治的社会性方面也必须得到充分的体现。其次，在基层治理实践中，街居结合的理想状态应是各司其职、浑然一体的一种行动契合，但在现实中却往往表现出相反的情形。其中最为常见的现象便是行政力量的单极突进，衍生出“社区行政化”等问题。虽然很多人都已意识到社区行政化存在的问题，但一旦进入治理行动的过程中却总是难以克服，这主要是因为，行政命令的方法往往耗时少、见效快，也容易得到上级部门的肯定。相比之下，充分发挥社会力量、彰显社会性的方法，却需要我们做耐心细致的群众组织动员工作，需要的时间长，不容易收到立竿见影的效果。故在治理方法选择上，我们应特别注意强调行政方法与社会方法的区别，如居民社区中存在宠物排泄物污染小区环境问题，如果单纯使用行政手段解决问题，容易使基层政府堕入民事纠纷之中难以自拔，较为适合的是运用社会的方法，即通过社区居民的参与议事讨论形成社区公约，对养宠行为进行规范。当然，在问题解决的过程中行政也不是全然离场，而是居中起到指导衔接的作用。最后，关于柔性治理的方法。关于推进国家治理体系和治理能力现代化的文件发布后，很快又发布了关于加强基层治理体系和治理能力现代化的文件，突出强调了基层治理柔性化的特点。事实上，基层治理的柔性化就是要努力避免治理硬化，创造出一个柔性的缓冲和缓解空间。在此问题上，中国古代的“皇权不下县”体制下士绅作用的发挥，便是一个值得认真研究的传统。新中国成立后基层治理领域的“枫桥经验”也是最具代表性的经验。在近年来国家出台的基层治理文件中，“枫桥经验”之所以多次得到特别肯定，主要是因为它破解了基层社会治理的密码，走群众路线，矛盾不上交，就地解决。其实质便是基层政权的管理者注意发动群众，注重依靠社会力量，使得基层治理有根可循。在这一意义上，我们可以说“枫桥经验”的精髓在于其彰显了党政领导下基层治理中的社会性。

（二）在“类型社区”中发现“社会性”

近年来，随着基层治理不断深化，人们开始意识到社区类型性对治理实践的影响。一般说来，城市社区的类型性产生于城市发展的历史传统和演化的过程中，具有极为突出的历史积淀性，也与城市内部不同区位空间的分工有着密切的关联，如工业社区、商业社区、大学城等。值得注意的是，这里所说的社区类型性的背后实际上隐含着不同类型的社会性，会对基层治理产生较为直接的社会影响。不同类型社区的社会性还体现在其要素构成、需求差异，以及资源禀赋等方面。由此，社区治理的主导者和实践者首先应该努力对其所在社区的类型性发出追问，进而发现其独有的社会性，并使之呈现出来。只有完成了上述追问，并把握到社区社会性的本质特征，基层治理行动才能拥有真正意义上的良好发端。在“类型社区”中研究、发现社会性，应注意以下两点：第一，确定社区的基本类型。社区的存在离不开特定的空间依托。一般说来，城市社区空间因其形成的历史背景、地理条件、内部结构和发展阶段，形成了一些比较稳定的特征，表现出极强的地方性，如城乡接合部、单位社区、商业社区、棚户区等。在此前的研究中笔者曾围绕城乡接合部的类型特征，认为城乡接合部具有典型的“社群区隔”特征，其管理体制带有极强的“二元性”。城乡接合部既承载了传统城乡二元结构的历史遗产，又是“城市内部二元结构”展开的平台（田毅鹏、齐苗苗，2014）。每一位社区治理实践者和研究者，在直面社区治理实践的问题时，首先应该发出的追问便是其所在的社区属于何种类型社区，这是其开展治理活动的首要前提。第二，研究确定社区类型背后的社会性特征。划分社区类型的首要目的在于发现其所具有的不同特征的社会性。如城乡接合部的社区形态通常是村居并存，人口构成复杂；商品房小区往往具有较强的封闭性，居民间的互动关系较弱；而在单位社区，虽然改革后的单位组织业已与其所在的社区切断了直接的组织关联，但其原来依托的单位组织依然以一种“单位隐形在场”的方式继续发挥作用。由此，在单位社区开展治理行动时，要充分考虑到单位组织作为一种延续的社会性因素的存在。

（三）在基层民主协商中实践“社会性”

民主协商是中国国家体制中重要的组成部分，表现在基层领域便是“基层协商”。与一般意义上的政策下沉的行政过程不同，基层协商所具有的突出的社会性主要表现在三方面。第一，群众性和自治性。我国基层协商有乡镇、街道协商和行政村、社区协商两个层级。“前者虽然具有地方政府协商的性质，但负有对后者协商活动的指导和协调的责任，实际上是地方协商向基层协商的延伸。后者是真正意义上的基层协商，是基层协商的主要部分。因此，这两个层级的基层协商，都体现了基层群众自治的特点。”（孙照红，2019：206）在此意义上，“基层协商不是精英们的参政议政，其主体是普通民众”（陈剑主编，2018：13）。2015 年 7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》指出，城乡社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。第二，协商主体的多元性。城乡社会协商的主体涵括了基层政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会、村（居）民小组、驻村（社区）单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方等基层组织、各方代表和个体成员，从而为在基层公共事务中寻求群众意愿和利益的最大公约数提供了保证（国务院法制办公室编，2016：36）。第三，利益关联性。在社会转型期，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层”（中共中央文献研究室编，2016：78），构成了基层协商的重要内容。《关于加强城乡社区协商的意见》明确将社区协商的内容首先确定为城乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业；当地居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷（孙德海，2018：173）。总之，基层协商的群众性和自治性、协商主体的多元性，以及协商事项与群众利益的密切关联性，都使得基层民主协商过程中必须对治理的社会性保持高度重视，避免陷入单一行政化的误区。

（四）在网格化治理中融入“社会性”

网格化治理是 21 世纪以来中国基层治理的一个具有代表性意义的创新成果。网格化治理既具有较强的体系性和覆盖性，又有数字化技术的强力支撑，成为社区治理体系建构中不可或缺的重要制度。关于网格化治理的起源，存在上海起源说和北京起源说两种观点。前一种观点认为网格化治理 2003 年起源于上海抗击“非典”过程中，后一种观点则认为网格化治理2004 年起源于北京，为了迎奥运，北京市东城区率先探索实践了网格化治理。值得注意的是，恰好也是在 2004 年，美国学者戈德史密斯（Goldsmith）出版了《网络化治理》，强调城市治理的“网络化”转向问题。由此可见，在数字化技术深度嵌入城市社会治理的进程中，无论是北美还是中国大陆，大家都意识到数字化技术进入社会治理领域的迫切性和重要性，几乎同时开启了数字化社会治理的实践探索。网格化治理诞生后，曾引起社会各界的激烈批评，一些学者认为网格化治理的演进存在治理科层化、行政化、管理麦当劳化、治理浅层次化等缺点，导致基层社会治理的板结化。但值得注意的是，网格化治理没有在批评中走向衰败，而是通过不断增强网格化治理“社会性”的方式不断走向完善。在此前的研究中，笔者认为网格化治理出现之后，有三次重要的社会性提升：第一次提升是 2007 年的舟山网格化治理经验，其核心内涵可概括为“网格化管理、组团式服务”，即将社区服务纳入网格体系之中，在很大程度上使得硬化的网格呈现出柔性化特点。舟山经验很快得到党中央的肯定，党的十八届三中全会上提出“以网格化管理，社会化服务为方向”。可见，舟山经验最为突出的贡献在于将服务的柔性力量放置到网格之中，使得网格呈现出具有突出社会性的治理特色，形成了“党政主导、公众参与、社会协同、上下联动”的基层工作新格局。第二次提升是“三社联动”与网格化治理横向联结力的增强。2013 年 11 月，《民政部 财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》（民发〔2013〕178 号）指出，要“建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制”。以此为标志，民政部开始倡导推动“三社联动”实践，意在增强基层治理的社会性，形成多元主体共建的新格局。第三次提升是抗击疫情过程中以社会性的“补网行动”增强网格化的覆盖性（田毅鹏，2021）。其做法集中通过长春的“三长制”经验体现出来。所谓“三长”主要是指在社区网格治理体系中，在小区楼道范围内，充分发动居民的社会参与，通过公推或遴选，建立起以网格长、楼栋长、单元长为代表的社区网格的末梢组织和行动系统。“三长制”中楼栋长和单元长的社区治理参与行动既不是市场行为，也不是行政行为，而是一种典型的居民自愿参与，属于志愿服务范畴。通过居民参与使网格化治理增强了社会性，实现了治理的进一步升级。在这一意义上，“三长制”的实施不仅延伸了社区网格化治理的空间，也极大地发挥了网格治理体系内居民参与的力度，增强了网格化治理体系中的“社会性”。

（五）以社会组织创生“社会性”

相比之下，政治组织、经济组织和军事组织往往被归类为“硬体组织”，而社会组织则是具有“软体”特性的组织形态。组织化可以提高治理效能，降低成本，也可以使治理活动能够实现自上而下和自下而上的双向组织动员，创造出满足社会需求的公共性。此外，近年来在基层治理模式转换的过程中，出现了“社区平台化”等值得注意的新趋向。所谓社区平台化，主要是指社区既是居民自治和参与的平台，同时也是治理和服务的平台。既然是平台，就必须引进一些新的职业化专业化的社会组织加入基层治理的实践中。由此，通过政府购买服务等途径，一些社会服务类、公益慈善类的社会组织开始进入社区，使得社区治理开始呈现出新的发展态势。据此，我们可以说，是否与社会组织建立起实质性的合作关系，成为基层治理社会性是否得到充分激活和释放的重要标志。

首先，从理论上看，社会组织的本质属性在于其所具有的区别于政府和市场的社会性。一般说来，社会组织是独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定社会功能的各种组织制度形式的总称，这些组织活跃于人类社会生活的各个领域和层面，其形式、规模、功能千差万别，但一般都具有非政府性、非营利性、公益性或共益性、志愿性四个方面的基本属性（王名，2013：86）。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要改进社会治理方式，激发社会组织活力；正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。在基层治理开展的过程中，社会的一种最重要的存在形态便是社会组织。社会组织天然具有较强的社会性。作为社会的重要的组织化形态的表现，社会组织的社会性首先体现在它可以做政府不能做、市场不想做的诸多事务。

其次，依托于社会组织而创生出来的社会性主要表现为两种类型：其一是社区社会组织，主要是社区居民基于趣缘而建立起来的带有极强自主自发性的社会组织，如社区舞蹈协会、花卉协会等。通过共同的活动，让组织参与者相互熟悉，并形成初步的互动关系，继而凝聚成一种组织起来的力量，并借助这种组织化的力量形成持续性的社区居民参与。《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》（民发〔2017〕191 号）将社区社会组织定义为：由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。其中，公益慈善类社区社会组织是指社区社会组织中以捐赠财产或提供服务等方式，自愿开展扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、优抚、救灾、助医、助学、环保等公益慈善活动的各类组织。其二是具有较高组织化水平的专业社会组织。这种类型的社会组织具有较强的专业性，往往需要通过政府购买服务或其他公益项目进入社区。这种类型社会组织作用的发挥有赖于政府治理理念的更新。近年来国际学界流行的观点主张对“政府生产”和“政府供给”两个概念加以区分。所谓政府供给，主要指由私人生产，政府通过采购、政策等方式购买服务，以满足居民的需要。政府购买服务对于专业社会组织的生存和发展具有重大影响。

最后，通过社会组织链接志愿者。在基层治理实践中，志愿者的发动一直是基层治理的难题。进入 21 世纪，志愿服务最为突出的特点表现在志愿行动的发动往往与社会组织直接关联在一起，因为有影响的志愿者活动不可能是一种孤立的个体存在，志愿者通常与机构和组织联系在一起。因此，通过社会组织尤其是那种带有一定专业性的社会工作机构，将志愿者整合组织起来，可以发挥巨大的治理和服务效能，也增强了基层治理的社会性。

（六）从社区文化底蕴中发掘“社会性”

迄今为止，学界普遍承认，在人文社会科学的理论界定中，文化是最难以把握的概念。从英国的泰勒到中国的梁漱溟，普遍主张将文化定义为“一种生活的样法”，这实际上是一种倾向于从生活样态的亲和性来建构文化概念的基本思路，对于我们从社区文化底蕴中发掘“社会性”具有重要的启示。一般说来，社区文化是指在特定城乡社区空间范围内，其居民在长期的社会实践中共同创造并分享的精神财富及其物质形态，它反映了社区的历史、传统以及多样性，也体现出社区的生活性和累积性。社区历史文化底蕴中所展现出来的社会性告诉我们，社区不仅仅是一个物理空间意义上的存在，同时也具有丰富文化蕴涵，值得我们认真研究开发，主要表现在以下三方面：第一，以社区物质为载体的有形文化。往往表现为以历史建筑等物体的标识为载体的社区文化，是一种作为社区文化资本的累积性的存在。此外，城市社区独特的生态资源禀赋也值得进一步加以开发和拓展。第二，以人为载体的社区文化。主要表现为社区中具有标识性的历史人物或人群的生活遗迹，借以提升社区的文化特色及文化资本积累。第三，社区价值文化。通过社区慈善基金会建立等途径，将社区慈善精神发扬光大，强调社区“文化”重于“物质”的社区总体营造方略，有助于社区归属感、认同感、共同性的发育和培养。

（七）在智慧治理中发现“新社会性”

近年来，伴随着数字化及人工智能的迅速发展，基层治理的形态发生了一系列重要变化，对社会治理产生了较大影响。关于数字化技术嵌入基层治理过程中的影响，学界的研究存在争议。一种观点认为，数字化手段的使用，改变了人们的日常生活形态，导致社区组织中的社会性出现较为明显的流失，而另一种观点则持比较积极乐观的态度，认为数字化技术的广泛使用虽然使一些传统的社会性有所流失，但依托于大数据平台和小程序等新技术，我们可以发现一些基于新技术而衍生出的新社会性，从而使基层社会治理进入新的发展阶段。由此，在基层智慧治理中如何发现新社会性，并运用于基层治理的进程中已变得迫在眉睫。概括起来说，这种新社会性主要表现在两方面。一方面，通过网络小程序搭建起来的数字治理平台，将多元的治理主体纳入平台中，使其建立起频繁密切的互动关系，形成基层治理中“共”的格局。发端于浙江省衢州市的“邻礼通”是其典型代表。2019 年，衢州市柯城区自下而上、自主研发了一款微信小程序——“邻礼通”，通过“组织 + 制度 + 技术”融合创新，形成“共生”组织模式、“淘宝”缴费模式、“滴滴”评价模式、“口碑”激励模式等四种模式，让小区信息零距离，需求快对接，隐患早排解，服务透明化，构建小区治理综合平台，让一部手机治理一个小区成为可能，实现了网络联结各类人群、掌上解决烦心事、平台增加信任感。在衢州技术治理实验区推进的过程中，来自基层的“街乡—村居”综合行动者发挥了非常重要的作用，此综合行动主体与基层技术治理实践具有较强的亲和性，能够及时发现基层技术治理的困境和问题所在，同时又能在第一时间发现新经验并加以提炼，同时还可以通过出台相应的政策加以支持，为上述技术治理经验的形成提供了有利的条件和政策支持。另一方面，这种数字化治理平台的特殊价值在于，在流动社会背景之下，能够克服由社会流动带来的社会主体缺场引发的诸多治理难题，实现空间跨越。此外，通过平台可以征集公共议题，形成虚拟公共空间的治理和互动，实现居民“缺场”情况下的“在场治理”。四、总 结

以上从三个方面对基层治理中如何激活社会性等问题展开了比较集中的论述。可以发现，社会各界在基层治理的重要性方面业已获得基本的共识，但在如何处理好政府、市场、社会三者之间关系的问题上，却仍存在着诸多值得进一步认真探讨的重大问题。

第一，找回基层治理社会性的问题实质在于，在党委领导、政府负责的前提下最大限度地发掘、激活和提升社会活力。所谓社会活力，主要是指在一定自然 – 历史环境与条件下，社会系统的生存和发展的自主能力，是特定社会系统的内在结构及其运行方式所具有的自组织、自创生和自演化功能的发挥与实现（汪健，1993）。在社会学发展史上，许多社会学家在谈论基层治理问题时，往往都特别强调基层社会性的重要性。滕尼斯提出，社区是持久和真正的共同生活。简而言之，就是要重视基层社会中的社会性。帕克也认为，城市中按照一定地域组织起来的人群，这块地方的每一个人，都处在一种种深深的、相互依赖的人际关系中，这实际上也是在强调社区社会性对于城市治理的重要性。社会活力对于基层治理之所以重要，主要是因为它可以增强基层社会的秩序和内生活力。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中将社会活力进一步分解表述为“全社会内生动力”和“创新活力”，指出“既‘放得活’又‘管得住’，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力”。这样可以在社会治理重心下移的情况下发挥社会的自我调节能力。

第二，在基层治理中强调“社会性”和“社会方法”的重要性，并不是排斥其他的治理路径和方法。本文在这里之所以特殊强调基层治理实践过程中基层社会性的重要性，主要是基于长期以来基层治理中的社会性处于较为明显的匮乏状态，又难以在短时间内通过行政动员和市场手段得到补充，必须加以特殊强调方可以在一定程度上得到弥补。实际上，在基层治理中，自治、法治、德治必须巧妙地融合在一起，方可发挥作用。此外，基层治理又具有突出的综合性、兼容性特点，采用带有极强社会性的柔性治理和简约治理方式，可以增添社会活力，降低基层治理成本，取得理想的治理效果。故在基层治理中，我们不能采取单一的方法，而必须实现政府、市场、社会的兼容互嵌。

第三，在基层治理中运用社会的方法，其核心问题是深刻理解和处理好“公”与“共”的关系问题。所谓“公”，在中国语境下主要是指党委及政府在基层治理体系中处于领导和主导地位。所谓“共”则是在党委领导和政府负责的前提下各种社会力量的自治参与。在基层治理中，“共”是作为最为重要的社会性核心标识而存在的。因此，我们必须在基层治理中找到“共”，构建“共”，以增添基层治理中的社会性。在基层治理实践中，厦门提出了“美丽厦门，共同缔造”，沈阳提出了“幸福沈阳，共同缔造”，都特别强调“共”的作用。所谓共同缔造，就是要大力推进社会参与，以激活“共”的社会基础，建立起基于“共”的实践联动的模式。如民政部在 2013 年率先提出包括社区、社会组织、社会工作者在内的“三社联动”，后来又升级为“五社联动”，即以社区居委会（村委会）发挥组织作用，以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑、以社区志愿者为辅助、以社会慈善资源为补充的现代基层治理行动框架。这实际上是强调发挥具有极强社会性的治理主体在基层治理中的作用，并努力促进多个社会主体和资源之间的联动性和交互作用，从而使得基层治理的社会性得到最大程度的拓展。

第四，积极推进中国社会的再组织化。虽然现实中剧烈的社会变迁直接导致共同体的消解和人类组织化程度的降低，但我们应坚信随着社会的进步和发展，人类可以建立起多种新的社会联结方式，因为社会的发展绝对不是一种持续的解体过程，恰恰相反，人类越是进步，社会对自身与自身的统一性就越有深切的感受，这种感受一定是另一种社会纽带造成的，它非劳动分工莫属（涂尔干，2017：133）。这是因为分工提升了专业化水平，在增强个体自主性的同时也在客观上促进了人与人、群体与群体间的联系和依赖，并产生出了一种彼此需要的“团结感”。从这一意义上来说，涂尔干看似是在讨论社会分工带来的社会变迁，实质上却是在讨论分工的道德功能，以及如何形成一种能够适应新社会条件的新共同意识和道德规范。现代社会社会性生成及演化最为突出的特点便是组织化，是增强社会性，克服社会原子化最为有力的方法。