王伟国：坚持依法治国和依规治党有机统一

坚持依法治国和依规治党有机统一，是习近平法治思想的原创性、标志性理论成果，是中国特色社会主义法治与西方资本主义法治的根本区别。我们要处理好依法治国和依规治党的辩证关系，发挥其互补作用，推动依规治党深入党心、依法治国深入民心，统筹推进依法治国与依规治党一体建设。

处理好依法治国和依规治党的关系

习近平总书记指出：“全面依法治国必须正确处理政治和法治、改革和法治、依法治国和以德治国、依法治国和依规治党的关系。”依法治国和依规治党的基本关系为各有侧重的互补关系。

依法治国与依规治党共同促进“中国之治”。管党治党与治国理政是“中国之治”的两个重要面向。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，“中国之治”的关键是中国共产党之治。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。在国家治理体系所包含的制度中，党内法规居于首席；在中国共产党之治所依据的各类制度、所遵循的各种规矩中，党内法规担当脊梁。党内法规是规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度，凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定；凡是涉及党中央集中统一领导的党内法规规范事项，只能由中央党内法规作出规定。党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安、推进新时代党的建设新的伟大工程、落实全面从严治党方面发挥着重大作用。因此，中国共产党之治的关键是依规治党。

依法治国与依规治党共同确保党依法执政。党依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，着重解决依据宪法法律治国理政问题；依规治党是管党治党的基本方式，是运用法治思维与法治方式管党治党的重大创举，着重解决依据党内法规管党治党问题。党依法执政，必然要将依法治国与依规治党紧密结合起来，双轮驱动、齐头并进，在法治轨道上将治国理政和管党治党贯通起来。

发挥依法治国和依规治党的互补性作用

习近平总书记指出：“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”依法治国和依规治党的互补性作用，体现在以下两个方面。

依法治国为依规治党提供基础和依托。国家法律为包括党组织在内的各类组织、包括党员在内的全体公民划出行为底线，提出共性要求。依法治国强调在全社会弘扬社会主义法治精神，提升全社会尊法学法守法用法的意识。这对于广大党员干部养成尊规学规守规用规的意识，具有积极促进作用。依法治国的规则意识、限权思想、权由法定观念乃至成熟的立法技术都可以为依规治党提供有益借鉴。依规治党以依法治国为依托，必将为管党治党注入更多法治元素。

依规治党为依法治国提供引领和保障。党内法规在很多地方比国家法律的要求更严格，是在国家法律基础上的“二次调整”。党内法规可通过在某些方面率先作出严格要求，以良好党风带动政风社风民风，进而促进国家法律不断健全完善，产生依规治党引领依法治国的良好效果。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力。党内法规是对党的指导思想的制度化、法规化表达，党内法规制度建设将健全“两个维护”制度体系作为首要政治任务。党章将“模范遵守国家的法律法规”规定为党员的义务，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定：“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，增强法治意识、弘扬法治精神，自觉按法定权限、规则、程序办事，决不能以言代法、以权压法、徇私枉法，决不能违规干预司法。”《中国共产党纪律处分条例》还专章规定了对违法犯罪党员的纪律处分。贯彻实施好相关规定，能够为依法治国提供坚强有力的保障。

推动依规治党深入党心民心

习近平总书记指出：“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。”这说明依规治党不仅与依法治国具有互补性关系，而且对依法治国具有决定性意义。

依规治党深入党心的关键在领导干部。我国有上行下效、“以吏为师”的文化传统。领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键，在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路、进度以及效果。依规治党的一个重要功能在于，通过实施党内法规促进领导干部带头尊法学法守法用法。当前，有规可依的问题基本得到解决，但党内法规的实施还存在薄弱环节，个别党员领导干部党规意识淡薄，必须通过增强党内法规权威性和执行力加以改观。

党内法规制度建设应从党性着眼、从信念入手。党心、民心皆为人心，人心以信念为基础。信念是制度得到切实有效执行的内在力量，是制度能够发生实效的主观要素。大量党员干部违纪违法的案件表明，一些党员干部在日常工作生活中通常信奉“潜规则”而漠视“明规矩”。习近平总书记指出，“应该把尊法放在第一位，因为领导干部增强法治意识、提高法治素养，首先要解决好尊法问题。只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治”。把这种理念运用到依规治党之中，就是强调“依规治党深入党心”。这要求党内法规制度建设从党性着眼、从信念入手，发挥党内法规的教育、引导、评价、规范、制裁等功能。

统筹推进依法治国和依规治党

习近平总书记指出：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”坚持二者统筹推进的基本路径是健全党内法规同国家法律衔接协调机制，直接目标是形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。统筹推进依法治国与依规治党，一个关键问题是落实好“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的要求。《中国共产党党内法规制定条例》不仅将“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调”确立为党内法规制定工作的重要原则，而且规定了党内法规前置审核、党内法规冲突处理、党内法规备案审查等程序机制，以确保党内法规同国家法律的衔接和协调。党的二十届三中全会对“深化立法领域改革”进一步作出“健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制”的部署要求。一方面，基于党的二十届三中全会提出的大量改革举措涉及国家法律法规的立改废释纂，相关党内法规也要及时跟进调整，以及时消除不适应、不一致、不衔接、不协调等问题。另一方面，在改革推进过程中，国家立法机关要注重将党内法规中的一些可以、适合、应该转化为国家法律的制度规定，及时转化为国家法律制度。为此，必须健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制，以确保二者对接联动、同频共振、形成制度合力，防止出现制度合成谬误。

形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局。目前，这一格局已经基本形成，体现为党内法规和国家法律之间的四种关系形态。一是“自转”与“公转”相统一的基本形态。此种形态下，党内法规与国家法律在各自专属调整范围内分工负责又同向发力，类同行星“自转”，二者同时围绕党依法执政和全面领导发挥作用，类同行星围绕太阳“公转”。二是衔接互补形态。一方面，在党的领导活动中，国家法律侧重于确认党的领导地位或者党对某方面的领导权，至于党如何领导，则主要通过党内法规进行规范。另一方面，当某一主体兼具党员和公民、党的领导干部和国家机关工作人员等多重身份时，需要在国家法律规定基础上，由党内法规进行二次调整。三是共同但不同侧重调整形态。包括三种情形：第一种是在党的主张向国家意志转化过程中，在党委集体决策、党委意图向有关单位党组（党委）指示传达、有关单位党组（党委）推动党委决策转化为国家政权机关决策意向等环节，主要由相关党内法规作出规定；在有关国家机关通过制定出台法律法规、作出行政决定、作出司法裁判等实现党的主张向国家意志转化的最终环节，则主要由宪法以及相关法律法规作出规定。第二种是在党组织推荐的人选成为国家机关的领导人员过程中，对有关领导干部人选推荐、提名环节的工作由相关党内法规作出规定，至于选举、任命环节的工作则由相关组织法等作出规定。第三种是对于需要党强力领导甚至直接管理的有关国家和社会事务，根据事项特点，或由党内法规作出原则性规定、国家法律作出具体规定，或由国家法律作出原则性规定、党内法规作出具体规定。四是交替互动形态。包括两种情形：一种是制度规范健全完善方面的互动。党章与宪法之间的互动最为典型。另一种是制度遵守和执行方面的互动，主要表现为党内法规推动党组织和党员带头落实国家法律，国家法律以其强制力为党内法规实施提供兜底保障。此外，针对党政同责的领导事项、党政兼有的保障性工作等，采取党政联合制定党内法规的形式，实质上属于党规国法一体化调整的特殊形态。

在全面依法治国框架中处理依法治国与依规治党的关系，将作为全面从严治党范畴的依规治党纳入全面依法治国场域并与依法治国统筹推进，深刻体现了习近平法治思想的时代性、原创性。

（本文系国家社科基金重大项目“中国共产党依规治党的历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑研究”（21＆ZD042）阶段性成果）

（作者系中国法学会党内法规研究中心主任、研究员）