陈甦：农村集体经济法域中组织法与财产法的体系化调适

一、问题的提出与基本的假定

现代市场经济是组织化的经济和法治化的经济，在市场经济体制环境下运行的农村集体经济亦当如此。市场经济运行机制中必然含有的组织要素和财产要素经法律规范化后，可在规范体系划分上归结为组织法（或谓“团体法”）和财产法。前者规范法律主体所涉的组织关系，后者规范法律主体所涉的财产关系。在农村集体经济法域，亦可对其中的法律规范做出组织法与财产法的体系划分，前者如《农村集体经济组织法》，后者如《民法典》物权编第5章中的“集体所有权”和第11章“土地承包经营权”、第13章“宅基地使用权”等。

当然，所谓组织法与财产法的划分是基于对法律规范实质内容的属性判断，而非在形式意义上对法律文本的划一归类。例如，《农村集体经济组织法》中亦有性质上属于财产法的规定，其第5条关于“农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权”的规定即是；《民法典》物权编在规定集体所有权制度时亦有性质上属于组织法的规定，其第261条第2款关于集体财产处分须依“法定程序经本集体成员决定”的规定即是；至于《农村土地承包法》，则是以农村集体经济的财产法规范为主但又经纬交织相应组织法规范的法律。

对法律规范体系作组织法与财产法的类别划分，其意义通常体现在学理范畴，用以对法律规范进行体系化的理解或阐释，并递进影响立法过程中的政策选择与司法过程中的解释形成。这是因为，即使在同一部门法或领域法中，作为其子体系的组织法与财产法亦有不同的价值取向、规范结构与实施机制，分别从组织法或财产法视域观察分析，能够在既定论域内更合乎逻辑地形成系统性的论证思路与阐释结论。

有关法治建设的经验总结与学理阐释都一再表明，法律的运行效能与其体系协调程度呈正相关关系，并且系统越庞大越具复合性，法律的体系协调性就越重要，当然也就越复杂。若以全国统一大市场作为观察视域，在一个理想化的市场经济法律体系中，结构于其中的组织法与财产法应是内在统一而致运行协调的。因为市场体系统一性与反映市场规则的法律体系统一性之间必然有内在的强关联，即使分别从组织法与财产法之关系视域交互观察，其间也应有高度的体系协调性，规范市场主体制度的组织法与规范财产制度的财产法应处于结构相合、功能相辅、机制相谐的法治系统中。

然而，这种理想状态却并未在农村集体经济法域得到有效实现。与市场经济体制环境下法治体系的其他法域相比，农村集体经济法域中组织法与财产法之间并未呈现应有的内在统一性与运行协调性，仍然存在一些严重的结构性缺陷与功能性障碍。虽然《农村集体经济组织法》的出台使二者之间协调性有所提升，但是毋庸讳言，其提升之程度远不能消弭农村集体经济法域中组织法与财产法的内在冲突，仍会使现行有关农村集体经济的法律面临实施上的体制困扰与机制抵牾。因此，需要“以团体法和财产法融合为制度架构”作为基本理念，以系统化思维和体系化方法，建构农村集体经济法域中组织法与财产法之间具有内在统一性的协调关系。

改革开放以来，有关农村集体经济法治建设的研究成果巨多，可谓汗牛充栋。基于学术观察点的专业聚焦与论证体系的范畴设限，相关研究多是在组织法或财产法相分别的子体系中建构逻辑自洽性。因此，许多独然在组织法范畴或财产法范畴卓有建树的学说观点，另以财产法视域观察分析组织法范畴的论述，或者相反，辄能发现因学术偏好而导致的论述偏狭或观点局限。本文试图基于农村集体经济法域中组织法与财产法相结合的视域，在探究经济体制与法律规范之间关联性的深层结构上，观察分析其组织法与财产法之间的体系化程度与体制性原因。

笔者知晓，社会主义市场经济体制及其法治基础已然稳固确定，私法论域中的市场经济体制语境已为通常设置而不须再作经济体制属性明示，因为早在三十多年前学者们就已认识到，“造就适应市场需要的法律和制度，就是我们所说的社会主义市场经济的法制基础”。但在农村集体经济法域的话语表达过程中，仍须将语境前置到经济体制范畴，因为农村集体经济法域中的法律规范设计仍面临着经济体制的属性分析与归属选择，究竟是继续固化计划经济体制残存还是改革完善市场经济体制建构，仍是农村集体经济法域中组织法与财产法建构的方向性关键选择。

为实现观念表达的简明性，本文使用一个比喻式概念——“体制基因”，旨在表述法律规范所蕴含的体现经济体制基本性质和运行机制的建构理念、结构设计与功能预设。相应地，如果法律规范的建构与市场经济体制相契合，如体现了主体独立、意思自治与契约自由等，即可称之为蕴含市场经济体制基因的法律规范，简称“市场基因规范”；如果法律规范的建构与市场经济体制不相契合，反而体现了计划经济体制的某些属性与特征，如主体不独立、意思不自治与契约不自由等，则可称之为蕴含计划经济体制基因的法律规范，简称“计划基因规范”。

当然，比喻式概念并不精确，然而从法律规范设计技术来看，经济体制要素并非法律规范建构的材料要素而是原料要素，是法律规范得以反映的经济体制属性及特征，类似法律规范作为制度细胞据以形成的基因密码。因此，“体制基因”及其衍生的“市场基因规范”“计划基因规范”等概念，在本文论域中具有虽不完备但可接受的可表达性。

在本文论域，先行假定农村集体经济法域一个基本的体制基因分布状态，即组织法中残存较多的计划经济体制基因，因而有较多的计划基因规范；财产法中蕴含较多的市场经济体制基因，因而有较多的市场基因规范。本文预设的论证起点是，农村集体经济法域中组织法与财产法之间的内在冲突，实质就是计划基因规范与市场基因规范之间的建构性冲突，其体系化调适的思路则由此展开。

二、组织法与财产法相冲突的经济体制基因

任何规范经济活动的法律都是经济体制现实性的制度反映，农村集体经济法域中的法律规范同样含有现实的经济体制基因，包括结构性体制基因和功能性体制基因，由此决定了适用于经济活动的法律规范的建构目的、结构内容及其实现机制。虽然我国社会主义市场经济体制已然确立三十余年，并随着改革深化而不断体系化、制度化和法律化，但因经济体制改革仍是一个不断深化的实践过程，在市场对资源配置起决定性作用的经济运行机制中，还间或有一些显现计划经济体制属性特征的建构基因，以至于法律体系中存续些许计划基因规范。

在社会主义市场经济法律体系中，计划基因规范有这样一些特征：

（1）比较性存在。单纯从经济运行机制来看，“因为在高度集中统一的计划经济体制中，没有需要通过法律发挥确认、规范、保障、调控等功能的机制结构”，因而改革开放之前我国没有体系化的民商法。当前民商法中个别法律规范含有计划基因，只是与市场基因规范相比较后析出的评价结果。例如，与贯彻意思自治、交易自由的合同法规范相比，非因经济法规制而限制交易自由或强制无对价交换的法律规范，就是计划基因规范。

（2）非体制化存在。因社会主义市场经济体制已然稳固确立，经济社会生活中遗存的计划经济因素已不能构成体制化存在，只是某些法律中有个别的计划基因规范。

（3）非均衡化存在。在当前经济法律体系中，计划基因规范也是不均衡地分布在不同法律中。如在农村集体经济法域的组织法与财产法中，均有计划基因规范，但其在组织法中的存在明显多于财产法。

（4）非单纯负面性存在。以市场基因规范建构的法律体系具有统制性与方向性，但计划基因规范并非只起消极作用或阻碍作用。即使将要作为改革对象的计划基因规范，现实中仍有一定程度的经济运行保障作用或秩序维持作用。

计划基因规范是否应时变革或因势转型，要基于体制改革水平、社会承受能力、社会发展时机等因素而定。据此而言，《农村集体经济组织法》中虽然含有较多的计划基因规范，但并不能以此否定该法的现实性。

概言之，农村集体经济法域中存在的组织法与财产法冲突，在体制机制阐释范畴，是源于法律体系中计划基因与市场基因之间的体制性冲突；在法律规范阐释范畴，是含有较多计划基因规范的组织法与含有较多市场基因规范的财产法之间的结构性冲突。当然，这种冲突描述并不精确对应，甚至在组织法描述时呈现更多的实然性，而在财产法描述时呈现更多的应然性。这其中固然有笔者的价值偏好诱致的描述偏重，但更为本质的则是基于“市场在资源配置中起决定性作用”而做出的事实判断。这一判断不仅是一种既存事实的确认，也是一种预期事实的追求。

（一）体系结构上组织法的社区性与财产法的社会性

农村集体经济组织的一个鲜明特点，就是与生俱来的社区性，即《农村集体经济组织法》第2条规定的“区域性经济组织”。该条所谓的“区域性”并不意味着农村集体经济组织对其管领范围的自主确定，而是计划经济体制时期遗存下来的农村集体经济组织设定规则及社会结果的概括承继。该条所谓“包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织”，与旧时人民公社、生产大队、生产队的行政区划及地域分布别无二致。学理上曾认为“农村社队法人，指我国农村人民公社、生产大队和生产队”，当下农村集体经济组织就是农村社队法人的社会延续与法律转型。

这种区域性隐含的行政区划性，在农村集体经济组织运行中仍起到组织建构作用。例如，《农村集体经济组织法》第11条中的“户籍在或者曾经在农村集体经济组织”，实际上是习惯上可被意会而逻辑上不宜推敲的规范表述。在“政社合一”体制下，“人民公社、生产大队、生产队”语义所指既是经济组织亦是行政区划，因而可作为农民的户口所在地。政社分开之后的“农村集体经济组织”语义中不再含有行政区划意义，并不存在居民“户籍在或者曾经在农村集体经济组织”的行政法事实，而是农村户籍在既设或预设的农村集体经济组织所在社区，于此决定了农村户籍是一种含有区域固定性的身份标识。

在《农村集体经济组织法》颁行之前，“在多数地区，集体经济组织处于悬置状态”。在该法颁行之后，尚须根据该法新设农村集体经济组织。既然农村集体经济组织尚未都在法律上设立，所谓“户籍在或者曾经在”农村集体经济组织，只能是“在”一种没有载体的悬空状态。所以，农村户籍与农村集体经济组织之间在法律上是一种“循环论证”关系，维系这种关系的事实存在并且能够构成一种法律处理，实质上是依赖计划经济体制遗存的习惯接受和观念记忆。

农村集体经济组织的区域性实质是行政区划性的反映，根据同级行政区划的不可交叠性与个人户籍的唯一性，可以衍生或解释农村集体经济组织的诸多特性。

其一，管属空间叠合性。由于“集体土地所有权具有‘财产法意义上的土地所有权’与‘行政区划意义上的政权管理空间’的混合特征”，农村集体经济组织处于一种土地集体所有权标的物空间范围、成员户籍所在空间范围及相应公法机构管理空间范围的叠合状态。这种多种性质的管属空间叠合状态造成农村集体经济组织的封闭性，既排外（如户籍在外的人不能进入本集体经济组织作为成员）又抑内（如土地承包经营权不能向集体之外的主体转让），同时缺乏对公法机构的真正独立性，只要村委会与集体经济组织在管属空间上高度重合，后者被前者强力干预就是常态。

其二，空间排他性。在特定农村集体经济组织所在社区内，不能有其他同类性质的农村集体经济组织，即不同农村集体经济组织之间不能有管领社区的空间交叠性。

其三，成员在地性。任何一个农村集体经济组织的成员，只能成为一个农村集体经济组织的成员，不同社区的农村集体经济组织之间不能有成员交叉性。其四，成员权属地性。农村集体经济组织成员拥有的成员权，表面上是一种“属人性”民事权利，实际上是一种“属地性”权利，只能归属于户籍所在地农村集体经济组织。所谓“只能在一个农村集体经济组织作为成员”的完整含义，应当是“只能在一个‘地方’的农村集体经济组织作为成员”。

体现上述特点的社区性，实际上为农村集体经济组织构造了与社会生存环境的互生互动关系，其一方面为沿袭已久的农村社会环境所特别形塑，另一方面又依其特殊的制度性存在不断塑造社会环境，这具体体现在以下三点：

其一，因空间排他性构造了农村集体经济组织与社区同在的永续性，只要特定农村社区存在，该社区的农村集体经济组织就存在，此为农村集体经济组织不适用破产制度的缘由之一。

其二，因空间排他性构造了农村集体经济组织的固态性，其组织形态变化只能随行政区划或社区性质变迁而定。

其三，因成员在地性和成员权属地性构造了身份资格与特定财产权利不可分离的关联性，基于成员身份拥有的与社区关联性较强的财产权（如土地承包权），则因身份资格变迁而处置，而不能因成员主体意思而处分。在现行法律所能提供的制度环境内，农村集体经济组织的社区性在制度上与观念上的彻底及持久，构造了农村集体经济组织的封闭性。

我国民商法体系在本质上是市场经济规则的法律表达，反映市场经济规律及规则的财产法天然具有开放性或谓社会性。在市场经济体制下，市场主体的财产利用是通过权利介质实现的，财产的应用性与其上权利的自由性呈正相关关系。附着于特定财产之上的财产权利越自由，包括越不受社区空间限制，该权利介质在市场交易中的催化作用就越强大。因此，农村集体经济法域中组织法的社区性与财产法的社会性的冲突，实质上是组织法上的封闭性与财产法上的流通性的冲突。

组织法上的社区性与财产法上的社会性之间天然存在机制抵触，高强度的社区性呈现为封闭性，会截断财产利用过程中的人际关联轨迹与空间扩展路径。例如，2018年《农村土地承包法》第34条规定：“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”

但在一个农村集体经济组织所在社区内，其成员间自愿交易土地承包经营权的意愿很难寻找并达成合意，只要土地承包经营权附带身份性并限制流转溢出社区之外，同一农村集体经济组织成员之间的土地承包经营权流转就会缺乏交易机会。许多学者主张农村集体经济组织的土地资产与经营性资产相分离，其要旨在于使农村集体经济组织的经营性资产摆脱社区性的限制，以获得与其他市场主体财产同样的社会性。

（二）权利变动上组织法的行政性与财产法的民事性

《农村集体经济组织法》第6条第1款规定，“农村集体经济组织依照本法登记，取得特别法人资格，依法从事与其履行职能相适应的民事活动”。“作为特别法人的农村集体经济组织，是农民集体作为民事主体在法律上的存在状态。”并且“农村集体经济组织及其成员皆具有市场主体地位”。但在农村集体经济组织的运行机制中，农村集体经济组织及其成员在组织法上的权利生成、变动及消灭，均需要行政管理机制作为公权力与私权利之间的递质。

无论是组织法上的权利还是财产法上的权利，在性质上都是民事权利。但从其生成依据或形成机制上，则未必一概源于民法范畴，或可源于行政法范畴。一般而言，民事权利绝大多数以民商法上的原因而发生、变更或消灭，极少数因行政法上的原因而发生、变更或消灭。然而在农村集体经济法域，组织法上的权利生成根据或形成机制完全源于行政法，这是我国民事权利体系中的显着特例。

通说认为，“农村集体经济组织是具有人合性的特别法人，成员是农村集体经济组织的基本构成要素”。然而，“近代私法上的团体主要是依社员自己的意思组成的社团，所以社员权的发生归根到底决定于个人的意思”。人合组织就是基于成员间的相互信任和共同目的而自愿形成的组织。问题是，“集体经济组织按照基层行政区划而彼此区分，成员并无选择集体经济组织的自由”，“成员的界限在很大程度上是历史形成的，通常是基于某种特定的身份或者血缘关系而取得成员资格”。

例如，依据《农村集体经济组织法》第12条第2款的规定，“对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员”。新生儿对农村集体经济组织并无什么信任和目的，其为农村集体经济组织成员，完全不是出自新生儿的意愿。其实，农村集体经济组织并非通常语义下的人合组织，而是属于“籍合组织”，即“因户籍、房籍、地籍等联结要素而集合成员所形成的社会组织”。

农村集体经济组织成员资格的取得与丧失，源于户籍规则及实施结果。与其他市场主体不同，“集体并不是由全体集体成员为社员(股东意义上的社员)出资成立的法人”，其法人主体维系和成员结构变化秩序，要依赖行政法性质的户籍制度。因此，农村集体经济组织法上的成员权在性质上虽属于民事权利，却是因行政管理而生成的民事权利。

其一，成员资格之得失不以民法上的意思表示为必要，而与是否符合农村户籍管理规则相关。因出生、结婚、收养或者因政策性移民而成为农村集体经济组织成员，其成员权之形成根据为法律事件而非法律行为。《农村集体经济组织法》第12条规定的对成员资格的“确认”或“应当确认”，实际上反映的是行政意志而非民事意思。但户籍行政管理并不能直接介入农村集体经济组织内部，故仍须农村集体经济组织根据户籍记载并执行成员资格的认定与取消。虽然普遍认为农村集体经济组织成员权属于个人私权，但“户籍在或曾经在”的行政法事实却是构成要件。

其二，农村集体经济组织在组织法上的自主性也要受行政意志的约束，其组织设立、合并、分立等，同样要以行政机关的决定为前置条件。虽然《农村集体经济组织法》第19条规定了农村集体经济组织设立条件，第23、24、25条规定了合并与分立制度，并规定了成员大会决议程序，但其中重要的程序是“经乡镇人民政府、街道办事处审核后，报县级以上地方人民政府批准”。实际上，如果没有前置的行政机关意思，农村集体经济组织不会自发地产生合并或分立的动议。

财产法上的民事性实际上是市场经济规则在民法上的反映，其性质要素之一就是意思自治。“市场经济要求市场主体地位平等，竞争机会平等，均享有广泛的权利，以契约为纽带构筑彼此之间的社会关系”，由此“决定了意思自治是市场经济在法律上的必然选择”。土地承包经营权以用益物权形式成为联产承包责任制的法律关系结构，成为承包经营户权利归属和利益分配的依据，其间最为重要的是农民可以在其中有更大的意思自治表达力。

组织法上的行政性与财产法上的民事性是两种不同属性，其机制拼合在农村经济社会中产生了一些特有的制度效果。

其一，农村集体经济组织的成员变动与相应的财产权变更之间缺乏“人的意思”这一观念纽带，却因人的意思以外的行政强制力而联系起来。在私法范畴，财产权归属的处分理应根据权利人意思，但农村集体经济组织成员发生户籍变更时，其基于成员权的财产权利就会不依其意思而被处理。

其二，农村集体经济组织作为特别法人亦是经营主体，其成员资格的得失本应连带着经济利益的得失。但因农村集体经济组织成员的加入与退出并无投资原因或计价因素，那些“‘未来潜在的集体成员’无须通过资产投入，而是可以仅基于出生、血缘、婚姻等因素就成为集体土地所有权人的组成部分”。

其三，农村集体组织的成员变动只有分配意义，新成员加入并未给农村集体经济组织带来经济资源，只是增加了农村集体经济组织的分配参与者。甚至新成员加入与提供劳动力资源之间也没有必然联系，一个没有行为能力或劳动能力的成员或者从不向集体经济组织提供任何劳动力资源的成员，依然有权从集体经济组织获得利益分配。

其四，组织法上成员确定的行政性对财产法上的权利形成身份勾连。例如，土地承包经营权本质上是用益物权，本应由权利人依其意思自主处分，但因组织法上的户籍身份牵连，使之财产法上的权利功能得不到有效实现。

《农村集体经济组织法》中成员权形成机制上的行政性，不仅排除了市场在组织法资源配置上的决定性作用，还衍生一些制度弊端。

例如，导致农村社区人员变迁与户籍管理脱节现象严重，造成农村社区人员的物理流动与资格流动的复杂状态。《农村集体经济组织法》第16条规定了成员自愿退出制度，并在第2款规定，成员自愿退出时，“可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿或者在一定期限内保留其已经享有的财产权益”。有观点肯定，“农村集体经济组织成员享有自愿退出的权利，这符合农民集体所有权的私权属性”。但“一般而言，集体成员并无自愿退出成员身份的动力和必要”。这是因为，对于只有分配权益而无责任负担的成员权来说，真正自愿的退出并不符合人的经济理性，如果不是成员在地性约束或者为了取得更富裕农村集体经济组织的成员资格，没人真正自愿退出农村集体经济组织。

又如，根据《农村集体经济组织法》第17条第2款，因已经取得其他农村集体经济组织成员身份、非聘任制公务员的，应当丧失农村集体经济组织成员身份，“经与农村集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益”。既然成员权只有分配意义而无投资意义，那么少一个成员，农村集体经济组织就少一份利益分配上的负担。“虽然成员自愿退出并不会给农村集体经济组织带来不利影响，但由于涉及退出成员的补偿和权益保留事项，农村集体经济组织可能需要支付一定的对价。”但在这样一种运行机制中，如果农村集体经济组织协商同意为离开的成员保留相关权益，基于农村集体经济组织应有的经济理性，那么其协商基础只能是人的关系而绝非经济计算。

（三）权益定价上组织法的政策性与财产法的自主性

在私法范畴，任何有经济价值的民事权利设定或交换都是有价格的。“一切市场活动都是通过缔结和履行合同来进行的。”在某种意义上，合同的缔结过程也就是交易的定价过程，法律对交易定价机制的规范，就是在不同的权利义务关系结构中设定计价要素，最终以民事主体的意思决定交易是否成就。成员权与财产权都是私法上可以计价的权利，而定价机制决定了交易的可能性与合理性。

在既有的经济运行经验中，权利计价的形成方式有两种：一种是反映计划经济体制模式的定价方式，体现为政策性定价，不考虑当事人之间的意思自治与自主决定；另一种是反映市场经济体制模式的定价方式，体现为自主性定价，根据当事人之间的意思自治与自主决定。在农村集体经济法域的权利交易规则中，两种权利定价方式均有存在。

在农村集体经济法域的财产法上，基本建构了权利计价的自主性机制。例如，法律允许农村集体经济组织以经营性资产出资，作为非货币出资必须按照投资双方认可的计价准则进行估价。再如，《农村土地承包法》第36条规定，“承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权”。据此规定，土地承包经营权人在决定土地经营权流转时，可以自主判断、自主决定其交易条件，即拥有充分的定价谈判能力。可见，农村集体经济的财产法规则确立的基本是市场定价机制，体现了农村集体经济组织及其成员的意思自治和交易自主。

在农村集体经济组织的运行中，其成员发生社区间迁移时，如取得其他农村集体经济组织的成员资格，或者取得城市户籍时，均会失去原农村集体经济组织的成员权。虽然这种情形中的成员权并非交易标的，属于零对价交换，但在经济本质上只是说明这种交换关系中没有自主性定价，法律还是为这种成员权交换进行了抽象的政策性定价。

《农村集体经济组织法》第18条第2款规定：“农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。”根据反向解释，如果取得其他农村集体经济组织成员身份，农村集体经济组织就得取消其原成员身份。根据该法第17条第1款第（三）项规定，“已经取得其他农村集体经济组织成员身份”，也是丧失原农村集体经济组织成员权的一种情形。这些规定固然是“避免出现‘两头占’和‘两头空’的现象”，但却意味着规则制定者具有“均值化想象”，即甲村的成员权经济价值等于乙村的成员权经济价值。

2002年《农村土地承包法》第26条第3款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”这其间的价值衡量想象是，基于城镇户籍获得的经济利益大于或者至少等于农村户籍带来的经济利益。如果没有这类经济价值衡量效果的制度想象，相关立法在主观上就成为明显不公平的利益处理机制，也就很难做出农村集体经济组织成员权强制交换或丧失的立法决断。

基于均值化想象或等值化想象的定价机制具有三种属性：

（1）属于政策定价。虽然表现为以法律条文规定的形式，但仍然是立法机关根据社会普遍情形作出的成员权价值判断，至于这种成员权交换对于具体当事人是否在经济上合算或者是否愿意，既非法律考虑之事，亦非当事人决定之事。

（2）属于抽象定价。因为在不同农村集体经济组织之间、不同城乡之间，其经济社会发展状况虽千差万别，具体成员权的交换价值亦千差万别，但是在法律上一概以农村集体经济组织之间成员权价值相等，城市户籍价值大于农村户籍作为价值判断标准。

（3）属于经验定价。法律对于农村集体经济组织成员权的经济价值判断，并非基于合理的计价根据及适当的统计方式作出的精准计算，而是根据一般性社会经验而笼统作出的。

在市场经济体制的财产法范畴，任何交易定价应当基于民事主体意思自治的交易谈判和价格决定。然而在农村集体经济组织法确认的这两种成员权处理情形中，明显不是市场定价方式。

虽然农村集体经济组织法上的政策定价机制也是为了维护成员权交换秩序，其间也有公平性考虑，但这种定价理念及方式与市场经济体制完全不兼容：一是不符合市场经济体制下的财产法理念，因为财产法鼓励财产利用和交易竞争，允许成员权在自愿情形下的自主定价交易；二是不符合经济社会现实。在高度统一的计划经济体制时期，相近地区的农村经济发展状况大致相同，实行配给制度的市民户籍带来的经济利益确实普遍大于农村户籍，但是在改革开放已进行四十多年的今天，这种以户籍差别为基础进行的经济判断已经完全不符合现实。

（四）机制兼容上组织法的计划性与财产法的市场性

虽然经济体制改革以农村为肇端，市场经济规则已然进入农村生产经营活动中，但在组织法层面，农村集体经济组织制度仍是两种经济体制的规则混合体，其中包含很多计划经济制度遗存。适用于农村经济环境的财产法（农村土地用益物权制度）生成于市场经济体制，其经济体制基础及施行环境设定与农村集体经济组织制度大不相同，更多是市场经济规则的确认与应用。在社会主义市场经济体制下，农村集体经济法域中的法律仍有计划基因规范，是经济社会发展和经济体制改革的阶段性造成的。

在经济社会运行机制中，法律与经济应处于兼容状态，其兼容程度决定了法律的可用性与有效性。判断一个经济性法律规范的可用性与有效性，不能只着眼于该规范的内容结构，还要着眼其实施机制对相应经济体制的兼容性。农村集体经济法域中组织法与财产法的实施机制都是复合型的，其间既有计划经济机制也有市场经济机制。因此，在分析判断农村集体经济法域的立法效果及实施效应时，机制兼容度是一个重要的考虑因素。

市场经济法律体系是极为复杂的规则系统，却能在私法自治的基础上形成体系兼容性。“私法自治原则确认主体可依据其自由意志设立其相互间的法律关系，实现其预期的法律效果，给主体提供一种受法律保护的自由。”财产权的自由度通过市场主体意思自治展现出来，财产权利在经济社会通过意思自治决定的自由度越大，财产应有效益的能量释放就越大。所谓“市场在资源配置中起决定性作用”，就是所有市场主体通过意思自治决定财产用途的社会合力在资源配置上的集约性展现，因此，市场配置资源在微观领域的实现机制，必须建立在经济权利的自主设立及自愿流转之中。

在农村集体经济的组织法和财产法，其各自所确立的人与财产的联结机制完全相异。农村集体经济组织以身份为基础建构，其集体及成员与财产的联接机制同样是以身份为结构要素，主要是非民法性质的结构要素如社区、户籍等，在此范畴中并无私法上意思自治空间。例如，为了维持成员权唯一性，着意防止农民“两头占”或“两头空”，其经济机理完全是一种计划调控手段，作为调控经济依据的“均值化想象”完全是荒诞的。

在组织法制约力较强的财产法范畴如土地承包经营权设立及继承制度，也被赋予身份隶属色彩；而在组织法制约力较弱的财产法范畴如土地经营权流转，则被赋予更多的意思自治色彩。在农村集体经济的财产法中，基于当事人意思自治与契约自由的法律规范也是主导性规范，妨碍意思自治与契约自由的身份束缚只应在最大必要性前提下得以保留，如土地经营权制度化更有市场经济体制的兼容性。

在农村集体经济的组织法和财产法，其各自的法律目的及相应功能不同。凡属组织法，则追求组织有效存续、规范运行与持续发展；凡属财产法，则追求财产归属明确、流转有序与宜于增值。就一般法人而言，法律维持其存续性，但并不维持其永续性。财产法的市场性不仅要求在财产的持有与利用上充分发挥市场机制作用，在财产保值增值的组织体运营与存续上也要充分发挥市场机制作用，法律对组织关系安稳性的过度追求，势必导致对财产关系活跃程度的抑制。

但是，基于农村土地集体所有权在民法上的永续性，《农村集体经济组织法》须以维持农村集体经济组织的永续性为宗旨，此为农村集体经济组织作为特别法人的特别之处。农村集体经济组织法的重要建构理念之一，就是维系农村集体经济组织所在社区的秩序稳定性，包括经济秩序的稳定性和社会秩序的稳定性。虽然农村集体经济组织也具有经济职能和发展目标，但是在组织结构与运行机制上，实际上是以稳定的秩序作为优先性价值取向，即稳定前提下兼顾发展。因而会以集体内部财产结构的身份性及其导致的低流动性，来强化集体成员之间的紧密性，并排除成员权拥有与行使上的竞争性，其与计划经济体制下的组织结构与维持机制无异。凡是为经营组织设置永续性制度，都是低效率的制度安排。

维持农村集体经济组织永续性的主要制度措施有两个：一是成员生育子女即是农村集体经济组织的新增成员；另一是农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定。这两个措施具有明显的计划性，既与计划经济体制时期的做法相一致，也排除了民事主体于此情形的意思自治。虽然“成员生育的子女当然为成员，对此，社会各界有很高的共识”，但“也存在违背新增成员自己的意愿、侵害原集体成员权利等弊端”。

农村集体经济组织为了通过代际传承实现组织永续，在排除成员自愿加入的同时，只能通过成员生生不息而俱为成员的方式延续农村集体经济组织的存在。由此导致农村集体经济组织的存续过度依赖户籍人口数量的增减，当特定社区不同户籍性质的人口达到一定临界点时，会产生农村集体经济组织因人口户籍构成因素而解体如合村并居，或者转性如城中村改造。

《农村集体经济组织法》第6条第2款规定，“农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定”，这一规则的目的也是维系农村集体经济组织的永续性。只有计划经济体制下的经营组织才不能破产，而市场经济体制下的《农村集体经济组织法》也规定不能适用破产制度，顾虑的是农村集体经济组织破产涉及社区性解体和土地集体所有制的解体。这种措施与市场经济法律规则明显不兼容，因为任何市场主体本性上应当可以破产。不能适用破产法律，实际上是对农村集体经济组织维持的一种消极性低效率措施。

三、组织法与财产法冲突论对“三农现象”的解释力

如上阐释的农村集体经济法域中组织法与财产法的属性差别，造成的制度后果就是组织法与财产法结为体系时凸显出结构性缺陷。诸如，在规范机理上相互抵牾，如基于社区封闭性的组织法与追求交易开放性的财产法，其各自规范建构的价值取向及政策选择必不能二者得兼而施行无碍；在制度功能上相互抑制，如成员变动没有交易对价的组织法会抑制资产变动须有交易对价的财产法充分发挥作用，反之亦然；在实施效果上相互抵销，如追求成员间利益关系消极均衡的组织法，将有所抵销鼓励财产流动竞益的财产法实施效果，反之亦然。

这些结构性缺陷的存在，极大减损了农村集体经济法域中组织法和财产法的建构效益，并且在二者结合而成的系统中发生更为严重的功能消解。笔者认为，这是我国农村集体经济法域中立法效益不彰、实施尤为滞缓的根本性原因。

农村集体经济法域中组织法与财产法有内在冲突的分析思路与基本结论，可简称“组织法与财产法冲突论”，以此可作为关涉“三农”经济社会现象的阐释工具。笔者认为，基于组织法与财产法冲突论，能够对诸多“三农现象”的生成原因提供深刻的解释力，并为相关问题的解决方案提供切中本质的思路。这是因为，一些特殊且久存不息的“三农现象”，虽然从表象看来分别发生于组织法或财产法范畴，且形成原因多重复杂，以致相关问题解决方案繁杂交织，但其本质原因却是组织法与财产法内在冲突造成的。

（一）三权分置：以财产法功能释放来拆解组织法结构束缚

在市场经济体制下，农村土地流转同样须以物权为观念介质。当农村土地集体所有权不能作为流转标的时，专为农村土地设置的用益物权就成为土地流转的唯一权利介质。在二十多年前，政策与法律都曾大力支持土地承包经营权流转。

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。”《物权法》第128条规定，“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。2002年《农村土地承包法》第10条规定，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。该法第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。

这些政策决定与法律规定的本意，是“强调承包农户在土地流转中的地位，且不再限定土地流转的对象”，25以此期待农村土地资源可以通过土地承包经营权流转实现市场化配置，以利于发展适度规模经营、吸引社会资本进入农业农村和增加农民财产性收入。

然而，与土地承包经营权可以流转的政策选择及法律规定的理想期待不尽相符，实际中，土地承包经营权转流的规模与效益远达不到制度预期。其权利构成上的原因在于，“土地承包经营权不是一种纯粹的财产权，而是具有财产内容的身份权”。延伸至体制属性，就是土地承包经营权中计划基因规范与市场基因规范的冲突；扩展及体系结构，就是农村集体经济法域中组织法与财产法的冲突，否则不能解释，除了对土地承包经营权的交换价值考虑之外，作为土地承包经营权人的农民为何不愿意将其流转。

那种认为土地承包经营权流转会使农民失去土地保障的普遍观点，实际上因不符合经济原理而不成立。如果是等价交换，土地承包经营权流转并不能发生一般类型化的“农民吃亏而市民占便宜”情形；作为土地承包经营权流转对价的资金形式财产，通常比不动产形式的土地承包经营权更便于利用；至于交易双方在土地承包经营权流转后各凭本事的发展机会，法律只能提供发展环境而不能预测且决定命运。所以，土地承包经营权流转制度不能有效实施的根本原因，必然存在于制度本身的深层结构中。

本文认为，土地承包经营权流转之所以不能有效制度化，在于组织法对财产法的内在束缚与外在制约，由此导致土地承包经营权关系主体基于经济理性的反向应对。

（1）保留先手机会。有观点认为，“承包权这种取决于农民身份的权利与农民集体成员资格同其命运，保障农民与土地的法权联系，承载着‘平均地权’的功能负载”。但是，农村土地规模性发包之后，须长期维持既有承包关系格局不变，如《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》规定的“有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点”。相对于承包地分配完毕之后的新成员来说，在土地承包经营权未能实现凡是成员即均等拥有的情况下，已经拥有土地承包经营权的成员显然是先手所得。

（2）获取溢价效益。附着于土地承包经营权的利益并不限于土地承包收益，在农村土地集体所有权收益不能按持份进行分配时，“土地承包经营权人名义上行使的是土地承包经营权，实际上不仅获得了基于土地承包经营权产生的全部收益，而且还获取了作为农民集体的成员应分享的基于土地所有权产生的收益”。

（3）成员权益标识。在农村集体经济组织未能普遍设立的情况下，土地承包经营权实际上起到了成员权标识作用，并可据此在集体利益（如征地款）分配时占据优势。

（4）组织效能维持。“在2018年《农村土地承包法》修订前，法律曾允许土地承包经营权跨集体转让，形成了由集体外人员承包本集体土地的情形。”在现有的农村集体经济治理模式中，土地承包经营权“外流”会引起农村集体经济组织内部的资源分配纷争。如果农村集体经济组织未能有效控制“外流”局面，以农户为核心的承包经营体系甚至会面临解构。因此，作为发包人的农村集体经济组织或村委会，并不期望其成员的土地承包经营权向“集体的外人”流转。

在农村经济社会结构中，因承包经营关系设定与成员更新变动之间缺乏适配性，土地承包经营权实际成为一种稀缺性资源，必然成为农民“惜售”的财产。于是，需要从土地承包经营权中析出一种可摆脱身份束缚的财产权利，使之成为农民手中便于市场化处分的财产。因此须建构“三权分置”的权利体系结构，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，通过土地经营权流转提高农村土地资源的市场配置效用，以解决农村土地资源利用低效问题，发展农业适度规模经营。

“三权分置”的制度安排有以下作用机制：

（1）分解土地承包经营权的身份权属性和财产权属性。“土地承包权本质上是集体经济组织成员权在农地分配或承包上的一种行使结果。”30“三权分置”后，组织法与财产法的身份牵连功能则专由土地承包权承担。

（2）纯粹化土地经营权的财产权属性。从土地承包经营权中析出纯粹的财产权利，成为不受组织法羁绊或身份性束缚的土地经营权。

（3）构建权利转让的市场化定价机制。土地经营权“流转期限、流转价款、流转用途等均得由当事人约定”，即转让要素都可被计算到经营权转让价格中。

（4）重构成员权标识功能。在组织法改革未能完成之际，或者未能根据《农村集体经济组织法》成立农村集体经济组织时，通过土地承包权的保留以维护农民成员权利益。

从农村集体经济法域中组织法与财产法视域观察，“三权分置”实际上是组织法与财产法体系化协调的一种制度工具。通过“三权分置”，农民可在保留土地承包权的情况下，将其土地经营权流转，这就能既保留成员权优惠，又能获得土地流转收益；既不打破组织法社区性对土地承包经营权的束缚，又能促进土地资源的市场化配置。但是制度效益分析表明，较之集体土地所有权与土地承包经营权的两权分置，“三权分置”实际上是一个经济上效益较低的制度安排。

从土地交换价值层面上看，就同一标的土地而言，土地所有权的交换价值要大于土地承包权，土地承包权的交换价值要大于土地经营权。就特定土地承包经营权人而言，其直接用土地承包经营权进行流转交易，其获益所得一般要大于土地经营权流转所得。对于土地流转受让人而言，虽然受让土地承包经营权较之受让土地经营权的支出较多，但却因减少物权关系层次而更具安稳性。如果是土地承包经营权转让，受让人只须与集体土地所有权人建构物权关系；如果是土地经营权转让，受让人却须直接与土地承包权人并间接与集体土地所有权人建构物权关系。显然，后者的谈判成本及交易风险大于前者，而谈判成本及交易风险与交易机会成负相关关系。

虽然“总体看来，‘三权分置’的政策确立对农户收入有一定的积极影响”，但“社会资本参与土地经营权流转的积极性并不高，‘三权分置’并未取得理想的效果”。而且“因‘三权分置’实践中土地流转收益在‘三权’主体之间进行分割，农民心目中的土地使用价值和资产价值自然大为缩小”。可见，与不能自由转让的土地承包经营权制度相比，土地经营权制度是一种经济上增效的法律安排，但与土地承包经营权本身即可自由流转的制度相比，土地经营权制度又是一个在经济上低效的法律安排。

可以说，“三权分置”制度实质上是以财产法的制度创新来解决组织法社区性及身份性束缚问题，为此付出减损土地承包经营权潜在交换价值的制度代价。如果农村集体经济组织法不再以户籍作为成员权标准，不再将土地承包经营权主体限制在内部成员，那么“三权分置”就没有存在必要，因为双重物权结构一定比三重物权结构更有效率。于此而言，如果改革甚而剔除组织法的社区性及身份性等固有属性，“两权分置”就足以满足土地资源市场化配置的制度需要，并且比“三权分置”有更高的制度效用。

（二）外嫁女权益：成员权属地性与财产权属人性的矛盾外现

农村外嫁女权益保障作为妇女权益保护范畴问题曾被广泛讨论，几度成为法治建设、政策制定和舆论关注的热点。所谓“外嫁女权益”问题，是指外嫁女“她们虽然在娘家所在村有户口，但经常不被算为娘家村集体经济组织成员……在承包土地、股份分配、旧村改造安置、土地征收补偿、村民待遇、配偶和子女安置等诸多方面被区别对待”。

对此社会现象，学术界与实务界基本上是囿于妇女权益保障范畴的知识体系展开分析。有学者认为，“外嫁女权益受损问题起因于中国根深蒂固的传统文化”，“外嫁女的合法权益被‘嫁出去的女，泼出去的水’这种封建思想剥夺了”。以至于有学者惊叹，在男女平等上升为宪法原则的时代，“‘嫁出去的女是泼出去的水’在农村集体利益的分配中仍然是一条被遵奉的规则……农村集体经济……居然保存了宗法社会的身份界定规则”！

毫无疑问，农村外嫁女权益确实应当得到法律的充分保障，但如果把外嫁女权益的普遍受损仅仅归结为妇女权益保障不力，以为在制定法中增设几个专门保护妇女权益甚至直接规定保护外嫁女权益的条款，就可以基本解决这一问题，那不过是一个基于表象关联而形成的虚幻期待。虽然村民以“嫁女泼水”作为侵害外嫁女权益的理由说辞，但这只是他们未能明晰深层机制原因而以封建观念做出的习惯性解说罢了。

笔者认为，所谓因封建习俗而侵害外嫁女权益只是一种社会表象，该问题本质上是农村经济社会运行的体制机制问题，是计划经济遗存的农村集体经济组织结构与市场经济主导的财产资源分配模式之间的体制冲突，在权利属性上则表现为成员权属地性与财产权属人性的机制冲突，只不过这种体制机制上的矛盾冲突在外嫁女权益上得以普遍而瞩目地凸显而已。

如果我们将农村户籍转为城镇户籍称之为户籍的“升阶位移”，由此地农村户籍转为彼地农村户籍称之为户籍的“同阶位移”，可以界定，外嫁女权益受损是只发生在户籍“同阶位移”时才有的社会现象。仅此一点就可以断定，外嫁女权益受侵害就绝非仅因封建观念导致的，而主要是社会管理体制上的原因造成的。

外嫁女权益受到侵害的主要体制性原因包括：

其一，因成员权属地化，“‘外嫁女’因此而应该享受户口所在地直接的土地权益，即承包权和与之相应的收益权”。并且户籍具有唯一性，外嫁女不能在出嫁地和入嫁地同时拥有成员权，其必须择一而定。

其二，因财产权属人化，土地承包经营权作为财产权利应当“权随人走”。在户籍与土地承包权之间的关联愈加松弛的情况下，如《农村土地承包法》第27条第2款规定，“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”。举重明轻，既然进城落户可以不退出土地承包经营权，那么自然增强了在彼地农村落户时也不退出土地承包经营权的意愿。但土地承包经营权的属人化是不彻底的，是受成员权属地化牵制的有限属人化。

其三，因成员权变换零对价机制，外嫁女离开或加入农村集体经济组织，对相应农村集体经济组织只产生分配效应变化而不产生投资效应变化。其新居住地若分配承包地，只是单向增加一份分配负担；原居住地若收回承包地，则只是单向减少一份分配负担。

其四，户籍制度刚性减弱。如果外嫁女必须按居住地变更户籍，其成员权也必须随着户籍变更而变换，外嫁女对其权益处分也只能服从户籍制度安排。但当前户籍制度的执行刚性大为减弱，在社会观念层面，普遍认为户籍制度应当回归行政管理功能本身，不应再发挥经济管理功能；在改革政策层面，农村户籍改为城镇户籍不再强制性地成为农民当然无偿失去经济利益的制度原因，而是“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益”；在生活现实层面，人户分离现象愈加普遍，因此，许多外嫁女迁移居住地时并不强制随之迁移户籍，其可以根据出嫁入嫁两地经济状况而决定取舍。

其五，农村经济发展差异。如果不同农村地区如改革之前那样经济发展水平大致相当，外嫁女权益之争反倒并不尖锐。但随着社会主义市场经济迅速发展，农村集体经济组织之间经济水平越发产生差异性，外嫁女户籍发生“同阶位移”时就产生明显的权益得失，政策性定价已不再被接受。

上述原因导致农村集体经济组织一方与外嫁女一方之间的权益之争，其实质是在理性计算下的利益分配方案之争。因为在成员权择一而定且户籍制度刚性减弱的情况下，出于人性自然会做出将户籍归入富裕地区的决定。又由于农村集体经济组织的加入只有分配效应而无投资效应，出于经济理性，农村集体经济组织及其成员天然排斥新成员加入而期望其他原成员退出。

因为每加入一个新成员，意味着减少其他成员在集体经济组织中的权益份额；每退出一个原成员，意味着增加其他成员在集体经济组织中的权益份额。像某地“在村民表决是否给予外嫁女征地分配款的投票中，某外嫁女的父亲和兄长也投了反对票”！但这并不是一个值得惊诧的行为，而是在封建宗法观念掩盖下的充满世故与精于计算的举动。因为案例中的父兄知道，如果不反对已出嫁的自己女儿或姐妹参与分配，那么其他家庭出嫁的女儿或姐妹也能参与分配，该父兄获得的分配额度可能更少。

其实，在所有相对富裕的农村，除非其成员户籍“升阶位移”较多甚而能够抵销“同阶位移”的加入数额，否则因外嫁女拒绝迁出户籍而入嫁女又努力迁入户籍，该集体经济组织就会面临成员持份稀释或利益摊薄的局面。对此局面，法律规定的土地承包经营权“分新收旧”的平衡调整措施，实际上不会有预期的执行效果。

这是因为：（1）无论两地土地承包经营权的比较价值如何，分配新的土地承包经营权的集体经济组织只是给本集体无对价地增加了分配对象；（2）两地土地承包经营权比较价值差额较大时，外嫁女将不会接受富裕程度较低地区的土地承包经营权，更不会因之放弃较富裕地区的土地承包经营权；（3）法律规定的“分新收旧”制度并未对嫁入地集体经济组织施以强制义务，仅在嫁入地集体经济组织主动分配土地承包经营权时，才会强制外嫁女交出原居住地的土地承包经营权。

在要么全部权利属地化要么全部权利属人化的情况下，根本就不会产生社会现象级的外嫁女权益保障问题。如果集体经济组织的成员权因改革而具有属人性，外嫁女权益就绝对不会因其婚姻缔结及户籍迁移而丧失；如果土地承包经营权等财产权完全附属组织法而重归属地性，外嫁女权益就将随其婚姻及户籍而制度化处理。但是，市场经济体制不容许重建财产权属地性，若继续维持组织法属地性和财产法属人性的体系结构，外嫁女权益保障问题将不可能彻底解决。

（三）继承受限：身份继承与财产继承的权宜处理

农村集体经济法域的继承制度非常重要，关系着农村集体经济组织的代际传续和其成员财产的代际传承，并维系着农村经济社会所奉行的长期主义的投入与付出。当前的问题是，在农村集体经济法域中并无体系协调的继承机制，民法上的继承制度在农村集体经济范畴的适用范围有限。

其原因并非民法上的继承制度不健全，而是在农村经济社会环境中，因组织法与财产法之间的内在冲突力，极大限缩了继承法基本理念的阐释场景及通常规则的适用效能。在市场经济体制社会，凡自然人拥有的合法财产原则上均可继承，这是继承法的基本理念。但对于农村集体经济组织成员权得否继承、土地承包经营权得否继承等阐释场景，继承法基本理念却明显缺乏阐释力，相关立法也未能有效提供替代性的阐释方案与制度供给。

土地承包经营权得否继承的问题得以讨论，其本身就极有本土特色。土地承包经营权属于用益物权，市场经济体制下的用益物权可以继承，本应属于不言自明的常规答案，但却并不能解答土地承包经营权得否继承的问题，反倒是自土地承包经营权这一概念及制度生成以来即引起激烈争论。有观点认为，土地承包经营权不能继承，“通过家庭承包方式获得的土地承包经营权原则上不得作为遗产”。有观点则认为，“土地承包经营权符合立法及理论上对遗产的特征要求，土地承包经营权具备作为遗产的条件，应当作为遗产”。“从我国目前的司法实践来看，否定农村土地承包经营权可继承性的观点占据统治地位。”

依笔者分析，凡持土地承包经营权不可继承之论者，均是从组织法出发展开论证，并以维持组织法的社区性和身份性为价值取向；凡持土地承包经营权可继承之论者，均是从财产法出发展开论证，并以维持财产法的社会性和市场性为价值取向。农村集体经济法域中组织法与财产法的内在冲突，在土地承包经营权得否继承上得到充分展现。

有关土地承包经营权得否继承的解释论，因偏好组织法或财产法的知识前见而割裂，其关键在于土地承包经营权本身具有财产权与身份权的复合性。由于土地承包经营权制度由计划基因规范和市场基因规范组成，土地承包经营权继承就面临身份继承优先还是财产继承优先的政策选择。身份继承是维系农村集体经济组织永续性的制度安排，若无身份继承，则农村集体经济组织就不能实现代际传承；而财产继承是维护农民个人财产权益传承预期的制度安排，若无财产继承，则农民对承包地就不会有持续性投入。若依集体经济组织的社区性和其成员的身份性，土地承包经营权只能适用非民法的概括继承机制进行身份继承；若依成员财产权益的归属确定性和主体意思自主性，土地承包经营权则应适用民法进行财产继承。

如果强调土地承包经营权本质上具有属人性，属人性的财产权应得继承就是符合逻辑的制度安排，也符合《民法典》第124条第2款“自然人合法的私有财产，可以依法继承”的规定本旨。但现行法对土地承包经营权构成中的身份继承未能妥善处理，而以《农村土地承包法》第32条第1款规定的承包收益继承作为权宜处理方案。

对此方案称之为“权宜之计”，是因为对之难以作周全的法理解说与实务处置。其一，承包收益与土地承包经营权在经济价值上绝非等值，因为前者只是后者的价值构成要素之一。其二，即使是承包收益，亦有尚未分配收益与预期收益之分；即使是预期收益，亦有短期收益与长期收益之分。法律对此收益界定，尚未有既定之规。虽有观点认为，“我国实施的家庭成员共享土地承包经营权的制度在一定程度上弥补了承包权不能继承的问题，可以在很大程度上保证分配正义”，但仅因身份限制就使未有成员资格的继承人丧失土地承包经营权的继承利益，终究难谓公平合理。

《农村集体经济组织法》明确建构了体系化的成员权制度，也使与成员权相关的继承问题得以呈现。有关农村集体经济组织的成员权继承问题，超越了民法上的继承法范畴。依据通常观点和法律规定，集体经济组织的成员权不具有可继承性，不能成为集体成员的遗产范畴。这是因为，一旦发生成员权可继承的法律安排，集体经济组织的成员权或可被城市户籍居民拥有，或可被一个农村户籍居民多份拥有，久而久之，农村集体经济组织的社区性就会自然破解。

但有两种情形却为这种组织法建构理念所无法解释：

第一种情形是，集体经济组织在“经济组织”这一属性上与其他市场经营组织别无二致，因而“社员权是一个复合的权利，包括多种权利，其中有具经济性质的，有具非经济性质的”，经济组织的成员权必有经济价值或财产属性，农村集体经济组织成员权同样附着财产利益，也是一种可计算的民事权利。

第二种情形是，既然农村集体经济组织成员权不能继承，那么农村集体经济组织就不能永续延续，因为作为成员的自然人毕竟生命有限。但实际上，农村集体经济组织能够超越成员的自然人生命周期，其存续期限远超一般的市场经营组织，其原因就在于农村经济社会中的概括继承机制。根据《农村集体经济组织法》第12条第2款的规定，因成员生育而增加的人员应当确认为农村集体经济组织成员，实质就是以户籍为载体实现身份继承的概括继承。这是一种非民法的潜行于行政管理机制中的继承方式，由此却能产生民法上的成员权取得效果，是通过组织法的行政性来维持组织法的社区性，从而实现农村集体经济组织的代际存续。

特别值得考虑的是，基于成员权形成的收益是否可以继承？承包收益可以继承的财产法规则，可以作为支持成员权收益亦得继承的体系解释根据，而且《农村集体经济组织法》也为成员权收益继承确立了制度空间。例如，《农村集体经济组织法》第40条规定，“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据”。既然成员权中的收益权份额可以量化到成员，该项份额项下的收益理应可以继承。再如，《农村集体经济组织法》第16、17条规定成员退出制度时，其中“与农村集体经济组织协商获得适当补偿或者在一定期限内保留其已经享有的财产权益”，该项“适当补偿”或“期限保留权益”理应可作为成员的遗产。

在农村集体经济法域，继承从来就不是一个纯粹的财产法问题，而是一个农村集体经济组织运行的法律现象，根本上还是经济体制的性质与功能的反映，因而相关继承制度安排不能脱离经济体制赋予的功能与可能。在组织法没有彻底改革完善的情形下，财产法上的继承必然出现权宜处理而纠纷难解的境地。随着全面深化经济体制改革特别是农业农村经济体制改革的不断深入，当前通行的农村集体经济组织中人与财产的联结方式渐次现出解构趋向。只有在农村集体经济法域中彻底取消身份继承，其财产继承制度才能完全归于民法上的继承法范畴。

四、组织法与财产法之体系化调适策略

回顾经济体制改革以来农村集体经济法域的法治建设历程，得出农村集体经济法域中组织法建设“双维相对滞后”的结论并非缺乏根据。一是滞后于其他市场主体的组织法建设，与1993年《宪法》修正案确立社会主义市场经济体制后即于当年制定的《公司法》相比，《农村集体经济组织法》在其整整30年后才得以制定；二是滞后于农村集体经济法域的财产法建设，与2002年《农村土地承包法》规定土地承包法律关系、2007年《物权法》规定农村集体土地物权制度相比，《农村集体经济组织法》滞后至2024年才得以公布。

当然，法律制定的时间前后通常只能作为制度建设异步性的确切证据，并不能径直断言在后制度的实质内容一定具有滞后性，何况立法亦有后发优势，制定在后的法律可以因实践经验积累和学理成果积淀而获得更好的立法机遇，并且拥有弥补在先法律的规范缺失和体系缺陷的立法机会。然而在农村集体经济法域，其组织法与财产法之间的内在冲突延续至今，主要是农村集体经济组织的结构形变滞后且未得到有效解决而造成的。进言之，是农村集体经济组织结构中计划经济要素与市场经济要素不能有机结合及梯次替代而造成的。由此决定了农村集体经济法域中组织法与财产法调适的范围重点，就是以组织法调适为主，兼顾财产法调适。

《农村集体经济组织法》的出台反映了农村经济体制改革及相关法治建设的经验成果，在相当程度上弥合了农村集体经济法域中组织法与财产法的内在冲突。然而在笔者看来，《农村集体经济组织法》仍是一个具有明显阶段性和开放性的法律，而非能在相对较长的一个时期固化制度现状的法律。

对农村集体经济法域的观察须秉持辩证的理念，既要看到法律对农村集体经济组织进行特别规范的必要性，也要看到法律某些“对其保护性的界定反而成为农村集体经济现代化转型的障碍”。《农村集体经济组织法》虽然在规范建构技术及法律词语表达上颇具现代性，但其个别规范结构及其功能预设的制度想象并未发生时代性超越。由此决定了农村集体经济法域中组织法与财产法调适的过程重点，就是在《农村集体经济组织法》的阐释与实施过程中，根据经济体制改革和市场经济发展的实践进程，逐步抑制其中计划基因规范的适用效能，尽量扩展其中市场基因规范的适用空间。

（一）以市场经济规则为导向进行体系化调适

如上所述，当前农村集体经济法域中的组织法与财产法之间的内在冲突实质上是经济体制基因之间的冲突，是农村集体经济运行中的计划经济体制遗存量与市场经济体制兼容度的冲突。在社会主义市场经济体制下，规范经济活动的法律应是市场经济规律和市场规则的制度化体现。农村集体经济法域中的法治建设同样应以市场经济规则制度化为导向，无论是对于组织法还是对于财产法，其体系化调适的过程一定应是计划体制基因功能逐渐衰减而市场体制基因功能日益强大的过程。在此基本理念下进行组织法与财产法的体系化调适，才能在结构上严整契合社会主义市场经济法律体系，在功能上有效保障社会主义市场经济协调发展。

但是应当承认，组织法中的计划经济体制遗存有一定的现实性，在没有寻找到更优的集体所有制的法律表达方式之前，法律中的计划基因规范仍有秩序维持价值。在坚持社会主义市场经济体制改革方向的前提下，对待农村集体经济法域中的计划基因法律规范，既要承认其现实性，发挥其对当前经济秩序的维护作用，不能脱离现行农村集体经济社会发展状况及法律制度环境，而作出脱离现实可能性的理想安排；又要确认其阶段性，不能固守体制遗存而任其制度惯性轨迹无限延长，要根据改革进程排除其对经济发展的妨碍效应。

说到底，目前农村集体经济法域的价值取向还是秩序优先于效率，更准确地说，是保守秩序优先于发展效率。迄今为止，这种体制结构上及价值取向上的冲突并未随着改革不断深入而相应得到消除；相反，却因具体的改革措施不断绕过这类冲突节点“轻装前进”，以至于沉积为全面深化改革必须突破的制度攻坚难关。

单纯从秩序维持层面观察分析，如果法律体系中计划基因规范与市场基因规范能够相安无事，其在各自功能发挥时互不发生干扰、阻碍、抵消等冲突性现象，自可不须对之立即进行体系化调适。但实际上，这种不同体制基因规范自建构之时起，就发生着互抑效应，强化计划基因较多的组织法，将导致市场基因较多的财产法功效不畅；强化市场基因较多的财产法，将导致计划基因较多的组织法功效衰减。农村集体经济法域在此状态中之所以仍能维持体系性与适用性，就在于市场经济体制及其法律体系对于计划经济体制基因仍有一定容忍度。在经济社会的一定发展阶段，计划基因规范如果不突破市场经济体制容忍度，就仍可得以在秩序目标下存续与实施。

“在《民法典》《农村集体经济组织法》实施之后，基于我国深化农村改革的过程本质上是农业农村市场化的过程。”随着“三农”领域的体制改革与法治建设不断深入，社会主义市场经济体制将愈加完善，其对计划经济体制残存的容忍度会愈加降低，达到一定临界点时，法律上的计划基因规范就必须修改以至于废除。就农村集体经济法域中组织法与财产法之间关系而言，如果二者之间的目的性及功能性存在根本冲突，就应以市场经济为导向对其进行体系化调适，否则农村集体经济的法律秩序迟早会发生析解。

在中共中央、国务院印发的《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》中，提出要“坚持城乡融合发展”。“顺着党中央对城乡关系的重要论述，可以发现一条由‘城乡统筹’到‘城乡一体化’再到‘城乡融合’的动态演进过程。”城乡融合发展建立在城乡一体化基础上，而城乡一体化既是一个经济社会发展的物质建设过程，更是一个规则一体化和身份一致化的制度建设过程。“要维护全国市场的统一性，首先要求全国市场经济活动遵循统一的法律法规。”虽然“城乡融合发展以城乡资源配置效率提高、城乡基本公共服务均等化、城乡要素市场一体化等为重要标志”，但是，城乡一体化首先是规则一体化，不仅是适用于城市经济社会的法律与适用于乡村经济社会的法律之间一体化，其前提更是乡村经济社会中规则一体化如其组织法与财产法一体化。

其次，城乡一体化就是过程中的人的一体化，只有城乡居民不受户籍区别而相互融合，才能构成一体化的人的基础。尽管其间或有主体结构（如特别法人与营利法人）的不同，但法律建构的经济体制基础、反映的市场经济理念和贯穿的市场经济规则等应当根本一致。农村集体经济的组织法所固守的身份差异化，无疑严重妨碍城乡一体化。可以说，当前影响城乡一体化进程的最大障碍，并非来自资金不充分或市场不成熟等物质性原因或技术性原因，而是来自表现为法律规则异体化的制度性原因。

城乡规则异体化造成的经济社会效果，就是城乡间缺乏真正通畅的资源双向交流，“主要表现为农村的要素向城市流动，而城市的人才、资本、技术、信息等要素向农村流动仍不足”。农村集体经济法域中的计划基因规范对城乡双向交流起到制度性的间隔效应，如负载于计划基因规范上的身份区隔，一方面阻止了农民携带财产权利向城市流动，另一方面又拒斥城镇居民携带资源向农村流动。“新型城镇化不同于过去城镇化的关键是要消除阻碍城乡之间资源自由流动和交换的障碍，实现双向自由流动，让市场机制发挥决定性的配置作用。”

市场机制要在城乡一体化进程中有效发挥作用，首先就要破解横亘在城乡双向交流之间的户籍区别化障碍。“近年来，学界对农村集体经济组织成员资格认定中户籍要素的质疑愈发强烈。”“以‘户籍’为标准判断农民是否已达到获得稳定的、足以替代集体土地保障的条件……也与城乡融合发展的要求不一致。”农村社区尤其是城乡接合部甚或“城中村”，在农村集体经济组织所属社区中成员与非成员混居的现象极为普遍，此前有统计表明，农村常住人口不到5亿，农业户籍人口7亿多，农村集体经济组织成员有9亿。此种情形表明，市场经济发展和城乡一体化进程将不断消解户籍在农村集体经济组织中的建构价值，农村户籍在目前尚有的成员识别作用正在不断减弱，以户籍作为农村集体经济组织财产归属、移转和分配依据，认定其不合理与不现实的评价将愈加强烈。

为逐步减弱城乡一体化过程中的组织性障碍，可以考虑在农村集体经济组织中设置类别成员权。所谓“类别成员权”，就是将农村集体经济组织成员权区分为两类：一类是“户籍成员权”，是以“户籍在或者曾经在农村集体经济组织”作为资格条件而取得的成员权；另一类是“入资成员权”，是以向农村集体经济组织出资而取得的成员权。

类别成员权的制度功能是：（1）入资成员权以向农村集体经济组织出资为对价，可以吸引社会资本进入农村集体经济组织；（2）改变农村集体经济组织成员权得失只有分配意义而无投资意义的制度缺陷；（3）实现城市的人才、资本、技术、信息与农村集体经济组织成员权联动，吸引外来人才向农村集体经济组织内部流动，提高其经营能力和治理水平；（4）成为户籍成员权的计价参考，便于收益权以份额形式量化的价格形成。入资成员权与《农村集体经济组织法》第15条规定的非成员贡献收益权不同，持有入资成员权者可以进入农村集体经济组织治理结构，拥有和行使更多的成员权利。实践中已有与入资成员权类似的改革方案，如“非成员持有本集体经济组织股权的现象在试点实践中并非个例”。

类别成员权的设置与现行法规定并不相悖，关键在于法律解释的理念与方向。例如，《农村集体经济组织法》规定的“户籍在或者曾经在农村集体经济组织”成员资格条件，只要把这一条件视为充分条件而非必要条件即可。再如，《农村集体经济组织法》第18条规定农村集体经济组织成员不因经商丧失成员身份，与在外经商几十年仍可持有农村集体经济组织成员权的情形相比，因入资而获得成员权似乎更有利于农村集体经济组织。至于担心入资成员权对农村集体经济组织的控制，甚至担忧改变农村集体经济组织的公有制性质，则可以在农村集体经济组织章程中做出针对性的限制措施，如限制全部入资成员权的整体占有比例或者单个自然人持有入资成员权的比例等。

《农村集体经济组织法》第6条第2款规定，“农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定”。农村集体经济组织不能破产，可以防止农村集体经济组织破产清算，避免集体资产因承担清偿责任而致农民成员失去保障，甚至可以避免农村土地集体所有权因破产清算而流失。但是，农村集体经济组织不能破产的制度效应同样有两面性，因为这种组织法上的制度安排固然维持了农村集体经济组织的稳定性和永续性，但在逻辑上必然减少农村集体经济组织的责任财产。

市场经济中的法律关系建构都是双向互利的，一个经营主体的责任财产越少，其交易机会和合作伙伴就越少；农村财产不能有序地向外流转，必然导致外部财产不能有效地向内流转；农村集体经济组织不能破产清算，必然加大投资者或交易者的风险预估，从而减少了农村集体经济组织的交易机会。因此，应当根据农村集体经济组织的通常财产结构，制定专门的农村集体经济组织特别清算制度，明确农村集体经济组织的责任财产范围和特别清算程序，给其他市场主体以明确的风险预期与决策依据，增强其他市场主体与农村集体经济组织交易的意愿与信心。

（二）组织法功能目标应趋向提升财产法效能

如果将组织法与财产法视为一种平行的制度结构，那么通常而言，组织法与财产法之间互为目的与手段。但是，如果将组织法中的人与财产法中的人析出并依其需求价值层次为观察之维，可将组织法与财产法视为一种梯次的制度结构，那么在民法范畴，组织法则是实现财产法目的之手段，即经济组织之建构目的在于更为有效地发挥财产效用与实现经济目的，从而使组织中的人获得更多的利益和更大的发展。就农村集体经济法域而言，其中组织法的建构目的应当有助于财产法效能的提高，以实现农村集体经济范畴的财产有效利用和农村集体经济的有效发展。

于此，可析出农村集体经济法域中组织法的变革目标之一，就是在确保制度振荡幅度可控性的前提下，逐步修改以致废除妨碍财产法效能的组织法规范。通过组织法改进以提高财产法效能为目标的调适导向，实现农村集体经济法域中组织法与财产法的内在有机统一和功效相辅相成。

财产法优先成长反映了经济体制基因变革趋向。改革之初是联产承包制以合同法形式嵌入农村经济运行过程中，由法律主导机制逐渐替代计划主导机制，并且在农村联产承包制运行过程中，逐渐析出用益物权性质的土地承包经营权，而针对农村集体土地的用益物权制度，就是农村集体经济法域中最先市场化的法律制度。1982年中共中央下发“一号文件”肯定和推广联产承包责任制，1983年中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，废除了人民公社体制，而人民公社体制则是高度集中统一的计划经济体制的组织法反映。可见，无论是改革历程还是体制分析都表明，市场化的用益物权制度与计划化的组织法制度是不兼容的，以土地承包经营权为核心的财产法建设反映了法律建构的经济体制基因突变。

组织法递进建构反映了法律建构的体制基因修补。在很长一个时期，土地承包经营权制度的市场化建构未能彻底完成，其中重点制度结构始终受到组织法建设滞后的阻碍。例如，土地承包经营权流转并未发挥预期功效，土地承包经营权仍然是一种身份性物权，以至于2002年《农村土地承包法》确定的土地承包经营权流转制度，被2018年修正的《农村土地承包法》变更为土地经营权流转制度。

这是因为，农村集体经济组织长期没有确定的成员权法律形式，牵制农村集体土地上的用益物权制度不能充分发挥市场化配置资源的作用。随着农业农村经济体制改革的深入，农村集体经济组织法域中的组织法建设愈加重要且紧迫，《农村集体经济组织法》就是重要阶段性成果。《农村集体经济组织法》并未彻底消除农村集体经济法域中的计划经济体制基因，如“集体经济组织成员身份的唯一性要求与现代财产法制度格格不入”，而《农村集体经济组织法》仍然维持了成员权唯一性制度。不过，《农村集体经济组织法》还是建构了许多重要的市场基因规范，如缩减了农村集体经济组织成员权强制丧失原因，建构了成员权退出适当补偿制度等。

党的十八届三中全会决定中提倡“让一切创造社会财富的源泉充分涌流”，“涌”是创造新的财富，“流”是配置既有财富。农村集体经济法域中组织法与财产法的体系化调适目标，就是要为农村集体经济社会财富的源泉充分涌流，设定更为有效的市场基因规范。资产流动性的权利描述就是资产在不同主体之间的权利归属关系变化，这种变化是私法自治的制度预期效果。

因此，组织法建构须以财产法效能提高为目的，强化农村集体经济组织及其成员作为权利主体的自主地位，肯定自愿要素在农村集体经济法域的规范建构价值，使农村集体经济组织真正成为市场经济领域的私权主体。例如，在组织法建构方面，对农村集体经济组织成员资格认定、成员权处分等，逐步以意思主义取代户籍连带主义，最终实现成员权从实质属地性向纯粹属人性演进。又如在财产法方面，逐步消除土地承包经营权结构中的身份因素，再度恢复土地承包经营权流转制度。

如前所述，土地承包经营权流转制度在建立后又取消的主要原因，一是在组织法上没有确定的成员权制度，土地承包经营权实际上起到成员权替代作用，以致农民“惜售”土地承包经营权而不愿将其流转；二是因土地承包经营权“具有强烈的身份属性，不是一种可持续和长久行使的财产权利”，潜在的流转相对人对流转后的土地承包经营权不能确保控制权，以至于不愿接受土地承包经营权流转。

这种局面在《农村集体经济组织法》颁行之后已然改观。（1）在成员权制度已经法律化、体系化之后，不必再以保留土地承包经营权方式维系农民与集体之间的身份关系，土地承包经营权纯粹作为财产权利的制度环境已然具备。（2）“在物权法之下，真正带有身份性或成员权性质的，其实是集体土地所有权。”在《农村集体经济组织法》实施过程中，可以将身份要素集中到集体土地所有权制度上，而逐渐涤除土地承包经营权结构中的身份因素。（3）土地承包经营权的交换价值当然大于土地经营权，也因其权利关系结构比土地经营权简明而有更大的可交易性。（4）《农村集体经济组织法》第39条规定了集体经营性建设用地流转制度，第18条规定了离开农村社区而不丧失成员身份制度，据此可得出土地承包经营权亦得流转的比照性理由，既然经营性建设用地可以流转，而承包地因何不得流转；既然离开农村社区者可继续甚而长期持有土地承包经营权，而非成员者因何不得通过流转而持有土地承包经营权。

如果农村集体经济法域中的组织法建构理念向财产法倾斜，财产法建构理念向涤除身份因素的财产权纯粹化倾斜，那么自然会产生财产权甚或成员权向社会流散的疑虑，担心农民会因此失去基本社会保障。如认为，“国家为城市人口提供制度化社会保障，通过土地为农民提供社会保障，如果农民离开农村土地转变为市民，则自然应当退出农村集体土地，进入城市社会保障体系”。农村土地与农民社会保障的关系当然是一个专门课题，如何处理这一关系不仅要考虑经济社会现时结构，也要考虑经济社会发展趋势。其趋势之一，在城乡一体化进程中，农民市民化的自然结果是社会保障社会化。其趋势之二，农村土地资源化必然转向土地资产化，而后者的资源配置效率必然大于前者。因此，在财产权纯粹化和成员权属人化的规范体系建构中，农民的社会保障并不是一个真正的结构性问题。

（三）应创新农村土地集体所有制的法律形式

作为一个概括性描述，组织法含有较多的计划经济体制基因而财产法含有较多的市场经济体制基因，这并不是阐释其间在交互影响上的包含关系或因果关系。财产法上的计划经济体制基因多来自组织法，但组织法中的计划经济体制基因却又携带自财产法中的土地所有权制度，所以，兼容市场性的财产法主要是指动产制度和农村土地用益物权制度。

析而言之，集体所有的动产适用的财产法，完全兼容市场经济体制；集体所有的不动产适用的财产法，其用益物权制度基本兼容市场经济体制，其土地所有权制度则基本兼容计划经济体制，现行农村土地集体所有权制度与计划经济体制下的土地所有权制度无异。因此，农村集体经济法域实际上存在这样一种经济体制上的“兼容—制约”链：基本兼容市场经济体制的农村土地用益物权制度，其功效发挥受制于基本兼容计划经济体制的组织法，而后者功效发挥又受制于完全兼容计划经济体制的农村土地集体所有权制度。

表面上看，土地所有权制度也是财产法，但它其实是土地集体所有制的简明法律表述，是政治经济学语境中所有制概念到法律语境中所有权概念的语义转换。农村土地集体所有权制度除了可以作为用益物权设置的民法基础外，没有提供可移转性以发挥直接配置资源的作用，是极不完备的财产法建构。依《农村集体经济组织法》所建构的主体一般性仍是农村集体土地所有权的主体一般性，农村集体土地所有权主体仍是传统民法观念塑造的主体。或者说，农村土地集体所有权制度仍然是观念体系中的传统表达形式，农村土地集体所有制的法律规范结构，在当今市场经济体制下的法律表达形式与计划经济体制存在的改革前时期别无二致。

在农村集体经济法域中的组织法与财产法的建构过程中，农村集体经济的用益物权制度的结构与功能，受制于组织法中计划经济体制基因的约束；而组织法中计划经济体制基因的遗传密码，则来自农村土地集体所有权制度。如果从体制基因的制度传导轨迹分析，可呈现这样一种制度张力折返结构：先是财产法的发展突破组织法原态，受此形变的组织法一方面适应财产法发展需要而有所改进，另一方面又因核心规则固化发生反弹而要求财产法变革收缩。

市场经济体制基因与计划经济体制基因交织的制度冲突节点，实际上在用益物权与土地所有权之间的制度界域内，经由组织法中介性建构而往返振荡。农村经济体制改革越深入，国家对于“三农问题”的解决方案越深入底层结构，组织法与财产法冲突节点的振荡作用力就越大。用益物权制度越深入实施，就越冲击农村集体经济的组织法结构；其组织法结构越要市场化重构，就越冲击农村土地集体所有权的传统表现形式。如此形成制度变革反弹。2002年《农村土地承包法》确立的土地承包经营权流转制度，后来被2018年《农村土地承包法》确立的土地经营权流转制度取代，就是制度变革振荡反弹的显例。《农村集体经济组织法》在当前颁行，实际上也是这种制度变革振荡反弹的结果。

要彻底涤除农村集体经济法域中的计划经济体制基因，并且抑制农业农村市场化改革中的制度变革振荡反弹的幅度和频率，必须审视农村土地集体所有权的法律表达形式。“作为国家治理的基础性制度，我国当代农地制度的百年变迁贯穿于中国式现代化全过程”，农村土地集体所有权制度在农村集体经济法域建构中居于基础地位，是组织法与财产法据以形成的制度生长点，既是其内在冲突的原发节点，也是其体系化调适的底层基点。现行农村土地集体所有权制度，限制了集体土地所有权的主体并禁止其流转，实际上仍是摹写传统民法所有权制度的某些结构形式以表达公有制的本质属性，属于可用但不足用的制度建构方案，不能为中国式现代化进程中的经济社会发展需要提供充分的制度支撑。

农村土地集体所有权制度关乎集体所有制的法律实现，但“集体所有制作为一种对中国变革与发展产生了重大影响的制度选择，迄今并没有得到客观的分析与总结。大量带有意识形态和情感色彩的言论一直影响着这一制度的走向，集体所有制的内涵、性质以及实现形式等基本理论问题时常出现截然相反的观点和解释”。《宪法》规定的基本经济制度必须坚持，而“集体所有制作为公有制的一部分，在《民法典》上的表达就是集体所有权”，但这并不意味着农村土地集体所有制只有固定一种的法律表达形式，也不意味着农村土地集体所有权的制度结构固定不变。

农村土地是极为重要的自然资源，其上的集体所有权本应作为土地资源配置的权利介质而设。但因集体所有权制度强调的所有权主体固化，配置土地资源的权利功能完全由用益物权承担，对资源配置起决定性作用的市场机制并未介入农村土地集体所有权层面。例如，“集体土地的所有权虽然可以被纳入农村集体经济组织的财产中，但却不能够以其承担民事责任”。然而，“我国农地制度变迁历程及其规律表明，忽视公民利益、自由与权利的法律制度，既不能保护公民利益，更不能保障国家利益”。农村土地集体所有权其实可在坚持公有制与私法自治相协调的原则下，实现一定程度的以市场经济体制为导向的结构性创新。

其一，农村土地集体所有权主体形式扩容。《农村集体经济组织法》第19条第3款规定：“设立农村集体经济组织不得改变集体土地所有权。”笔者认同，“农村集体经济组织一旦设立，便享有土地所有者的全部权利”。《农村集体经济组织法》规定的农村集体经济组织只有一种类型，并未在农村集体经济组织的属概念下，为其他农村集体经济组织类型留下制度空间。实际上，农村土地集体所有权主体可以有多种类别，可以在维系“集体特质”的前提下进行创新性法律表达。

例如，采取农村土地合作社这一法律形式。土地合作社专设为集体土地在不动产登记上的所有权人，仍由《农村集体经济组织法》意义上的农村集体经济组织行使该项土地集体所有权，而农民成员作为社员在土地合作社拥有持份权益。此项制度安排的功能是，既能维护农村土地的集体所有权，符合《农村集体经济组织法》第19条第3款“不得改变集体土地所有权”的规定，又能将农村集体经济的土地资产与经营性资产在法律上明确分开，各按其经济用途和法律设置进行利用。

再如，在农村集体经济组织内部设立土地基金，将土地集体所有权登记在土地基金项下，农村集体经济组织全权管理土地基金，农民成员则持有土地基金份额。此项制度安排的功能是，同样能够维护农村土地的集体所有权，并且能够实现必要的土地资产与其他经营性资产的法律区分，农民成员对土地所有权收益与其他经营性资产收益的收益权区分。在农村市场环境更为成熟时，农民成员的土地基金份额可在特定市场以特殊规则进行流转，在民法上不改变农村土地所有权集体归属的前提下，以一定的权利介质形式对土地所有权收益进行市场化配置。

其二，农村土地集体所有权的限制性流转。在通常的法律观念中，似乎已经固化了农村土地集体所有权不可买卖转让的认知。其实，这是在特定法治语境下对基本经济制度的习惯性法律表达。在计划经济时期的政社合一体制下，农村集体土地当然不能买卖，否则意味着行政区划的连带变更；在农村集体经济组织尚未依法普遍设立的情况下，农村集体土地当然也不能买卖，因为法律关系结构中缺少不动产登记上的所有权主体。然而在《农村集体经济组织法》颁行之后，上述法律原因已经消除。法律规定农村集体土地不得买卖的制度意义，在于保障农村集体土地不能因其所有权处分而流散到非集体所有制的组织或个人手中。

但是有一种情形其实是可以设想的：如果甲村的农村集体经济组织拥有的集体土地，卖给乙村的农村集体经济组织，其法律评价又当如何？于此情形，一是并未改变农村土地集体所有权的存在状态，二是在集体所有权层面对农村土地资源实行有限度的市场化配置。这在促进经济与遵行法律结合的基础上，实现了一种比固化农村土地集体所有权更优的制度安排。当然，这或许被认为是一种过于远眺的制度企望，甚至引起会给农村经济社会造成管理混乱的学术忧虑。但是，如果我们确认农村集体经济组织在本质上就是一种经济组织，那就应当确信：只有农村集体经济组织持有所有权的土地范围超出所在社区的行政区划范围，才能开始拥有真正的市场独立地位。

五、结语：还是要在经济体制上做出抉择

在观察与解析农村集体经济法域的组织法与财产法时，构成知识前见与话语信念的究竟是坚持市场经济体制还是容忍计划经济体制，时代鼓点不断警示笔者应当发自内心地选择前者。正如也正因《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》开篇所言，“社会主义市场经济体制是中国特色社会主义的重大理论和实践创新，是社会主义基本经济制度的重要组成部分”。

其一，坚持市场决定性。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革”。农村集体经济法域的法治建设始终是农业农村领域经济体制改革的制度体现和法治保障，农村集体经济法域中组织法与财产法的体系化调适，也必须符合旨在“市场在资源配置中起决定性作用”的经济体制改革需要。在判断农村集体经济的组织法与财产法的建构效果时，是否符合“市场在资源配置中起决定性作用”就是一种重要标准和关键方法。

其二，坚持市场统一性。《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出，要“强化市场基础制度规则统一”“完善统一的产权保护制度”，“坚持对各类市场主体一视同仁、平等对待”。农业农村市场亦是全国统一大市场的有机构成，农村集体经济组织亦是一类市场主体，农村集体经济组织及其成员的产权亦要适用统一的产权保护制度和市场规则。因此，农村集体经济法域中组织法与财产法的体系化调适，必须调适到与统一大市场及其法治体系更有内在统一性的系统中。

其三，坚持市场现代性。中国的社会主义市场经济必须是具有现代性的市场经济，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，要“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制”，“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”。但就目前农村集体经济法域中的组织法与财产法而言，内蕴其中的计划经济体制基因与呈现其外的身份性、封闭性和压抑性，在结构上不符合高水平社会主义市场经济体制的建构需要，在功能上无助于“推动高质量发展”。要“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”，必须有勇气与智慧对农村集体经济法域中组织法和财产法进行“历史性变革、系统性重塑、整体性重构”。

其四，坚持市场法治性。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“社会主义市场经济本质上是法治经济”，“必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度”。以此原则审视与解析农村集体经济法域中的组织法与财产法，是否有利于强化农村集体经济组织及其成员的产权保护，是否有利于维护农村集体经济组织及其成员的契约自由，是否有利于将我国的农业农村有效融入统一市场，是否有利于扩大农村集体经济组织及其成员对平等交换的决定权，是否有利于促进农村集体经济组织及其成员参与和其他市场主体的公平竞争，无疑是目前农村集体经济法域中组织法与财产法的建构判断标准和重构着力要点。

质言之，农村集体经济法域中组织法与财产法的冲突在本质上就是经济体制要素的冲突，是计划基因规范与市场基因规范所反映的计划经济体制残存与市场经济体制建构之间的冲突。因此，要对农村集体经济法域中组织法与财产法进行体系化调适，就必须逐步清除徘徊潜藏于农村集体经济法域中的计划经济体制残存，无论其是以规范形式、习惯形式还是观念形式。进而言之，所有“三农问题”在本质上都是计划经济体制残存与市场经济体制建构之间矛盾的阶段性产物，破解“三农问题”的法治措施必须以坚持市场经济体制为基础，以促进市场经济发展为导向。

农村集体经济法域中组织法与财产法之间的体系化调适，应与社会主义市场经济法律体系建设有机融合、协调发展，为此应秉持“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境”的理念进行制度创新。在组织法与财产法体系化调适过程中，法律表达上的技术性改善固然必要，但最为需要的是革命性的观念突破与制度创新。

《农村集体经济组织法》仍然含有很大的具体制度变革空间，在制度建构上不能止步于现行法律规范的孤立性变构和技术性修饰，更不能止步于仅将计划经济体制时期的制度习惯进行成文法化。相关研究应当以缓和、消解乃至剔除其中计划经济体制基因作为思路起点，而不能因既有观念束缚将制度想象限制在仅以习惯法遗存解释成文法内容的界域，不能满足于对既有制度的阐释表达上的技巧熟练与精雕细刻。在农村集体经济法域，经济体制基因层面的结构性问题若不解决，法律规范细胞层面的任何技术性改进都只能是事倍功半的低效努力。

作者：陈甦，中国社会科学院学部委员、法学研究所研究员。

来源：《中国法律评论》2025年第2期。