韩大元：“一国两制” 实践进入新阶段的法治思考

内容提要：经过25年的实践，“一国两制”在澳门取得了举世瞩目的成就，形成了“一国两制”的澳门特色。在澳门回归25周年之际，习近平主席考察澳门并发表重要讲话，提出“‘一国两制’实践进入新阶段”的重要论断，为“一国两制”未来发展，包括法治发展提出科学指南。为了落实习近平主席讲话精神，有必要从法治的视角对“一国两制”实践进入新阶段的重大命题进行学理化阐释。本文选取“一国两制”价值理念、宪法与基本法确立的宪制秩序、“原有制度和生活方式五十年不变”、中央全面管治权与特别行政区高度自治权、国家改革开放与港澳国际化以及“一国两制”作为自主知识体系的价值等命题进行学理探讨。

在澳门回归祖国25周年之际，习近平主席亲临澳门出席庆祝澳门回归祖国25周年大会暨澳门特区第六届政府就职典礼，并发表了重要讲话。在讲话中习近平主席充分肯定了“一国两制”在澳门取得的重大成就，提出了“一国两制”实践中必须把握的“四条经验”，并着眼于澳门更好发挥“一国两制”制度优势，提出了“四点希望”。习近平主席从历史、理论与实践的高度，提出“当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，‘一国两制’实践也进入新阶段”。这是对“一国两制”实践的历史方位与未来发展的重要论断。本文结合学习习近平主席重要讲话，主要从法治视角就“一国两制”实践进入新阶段的背景与若干重大的法治课题，谈几点体会。

一、“一国两制”实践进入新阶段的法治背景

在澳门考察期间，习近平主席对“一国两制”实践提出了新的理念与课题，其中重大的论断就是“一国两制”实践进入了新阶段。如何理解“新阶段”？“新阶段”具有哪些内涵与标志？在“新阶段”，“一国两制”下的港澳法治发展将呈现哪些特点，将面临哪些新挑战？这些问题是需要从学术上进行探讨的，特别是其中包含的法治元素。为了全面领会“一国两制”实践进入新阶段的重大意义，首先需要思考提出这一重大论断的时代背景。

从“一国两制”方针的提出到伟大实践的不同发展阶段都有其特定的时代背景与使命。早在20世纪50年代，中国共产党人在考虑解决台湾、香港问题时，力求突破西方传统的制度和治理模式，努力消除不同制度之间的张力，寻求以和平方式解决历史遗留问题。1978年改革开放后，邓小平将国家统一列为20世纪80年代需要完成的三大任务之一，并系统地阐述了国家统一与“一国两制”的理念。1979年1月1日中美建交，同一天全国人大常委会发表《告台湾同胞书》，向世界宣告中国政府和平解决台湾问题的大政方针。1981年9月30日，在中华人民共和国成立32周年、辛亥革命70周年前夕，全国人大常委会委员长叶剑英发表了关于台湾回归祖国、实现和平统一的九条方针。1982年1月11日，邓小平会见美国华人协会主席李耀滋谈到祖国统一问题时明确指出：九条方针是以叶副主席名义提出的，实际上就是一个国家两种制度。两种制度是可以允许的。1984年6月22日，邓小平会见香港工商业界访京团时，再次系统地阐述“一国两制”的核心要义，即“实行‘一个国家，两种制度’，具体说，就是在中华人民共和国内，十亿人口的大陆实行社会主义制度，香港、台湾实行资本主义制度”。他特别强调“我们对香港的政策长期不变，影响不了大陆的社会主义。中国的主体必须是社会主义，但允许国内某些区域实行资本主义制度，比如香港、台湾。”在“一国两制”方针的指导下，1997年香港回归、1999年澳门回归，并取得了举世瞩目的成就。习近平主席的讲话虽然是针对澳门回归25周年讲的，但其论述是基于“一国两制”在港澳的成功实践，是对“一国两制”在港澳实践经验的总结，进一步丰富了“一国两制”理论的内涵。

“一国两制”实践进入新阶段是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的必然要求。二十届三中全会把以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作为今后一个时期的关键课题。党的十八大以来，中国共产党成功推进和拓展了中国式现代化，并通过宪法为实现中国式现代化提供了坚实的宪法保障，明确了现代化国家目标的国家属性。从早期的“社会主义工业化”话语、“四个现代化”表述，到“社会主义现代化建设”入宪，最终“社会主义现代化强国”成为国家目标，宪法中现代化话语的形成与演变成为宪法实施的核心内容。因此，以宪法为核心的法治是实现中国式现代化的重要保障，“一国两制”实践作为中国式现代化的重要内容，要适应社会主义现代化强国建设的需要，包括要适应完善社会主义法治体系的客观需求。

党的二十大和三中全会已确立建设社会主义现代化强国和全面深化改革的总体目标，即到2035年，全面建成高水准社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。在基本实现现代化的基础上，到本世纪中叶，把我国建设成为综合国力和国际影响力领先的社会主义现代化强国。到2049年实现第二个百年奋斗目标时，香港已进入“50年不变”的新阶段，澳门也迎来回归50周年。毫无疑问，港澳回归50年的成功经验必将对我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国注入新的内涵，推进国家治理体系与能力的现代化。因此，在新的发展阶段，思考“一国两制”的实践，我们应站在世界、国家未来发展的高度，不能把眼光只限定在港澳本地的发展。正如有学者指出“‘一国两制’下的港澳地区，之所以是具有中国特色的特区，就在于一方面，它们已经是国家主权范围的一部分，回归到‘一国’之下，国家是它们的本；另一方面，它们仍然是原有制度体系中的一部分，继续保持原有生活方式不变的情况下，仍然维护着与其他国家和地区的高度畅通性、便利性和开放性，这已经也成为了中国整体制度的一个有机组成部分，不仅成为了港澳本身，而且也成为整个国家的高水准开放的国际化平台与通道”。因为随着基本实现社会主义现代化强国进程的加快，港澳如何更好地发挥作用，为强国建设、民族复兴作出贡献是“一国两制”新阶段的重要使命。“一国两制”事业是中国特色社会主义制度的重要组成部分，我们是在实行社会主义制度的国家内实行“两制”，任何时候要“坚持国家主权、安全、发展利益高于一切，落实中央全面管治权，任何时候不能动摇”。三中全会锚定的进一步全面深化改革总目标的实现过程中，港澳是不能缺场的，要融入国家发展大局，发挥“一国两制”制度优势与特色。这是“一国两制”进入新阶段的重要时代背景，需要我们提升对“一国两制”与全面深化改革关系的认识，积极、主动地融入社会主义现代化强国建设的进程之中。

“一国两制”实践进入新阶段，将面临着前所未有的不确定的国际环境与秩序，动荡不安的国际政治对“一国两制”发展带来严峻的考验。这是我们不得不面对的现实。对当前国际现实面临的环境，党的二十大已做出科学的研判，即“当前，世界之变、时代之变、历史之变以前所未有的方式展开……世界又一次站在历史的十字路口，何去何从取决于各国人民的抉择”。进入新阶段的“一国两制”事业在百年变局下所面临的各种挑战是不可避免的。同时，面对新一轮科技革命和产业革命，面对人民群众对美好生活的新期待，我们必须把改革开放推向前进。在不确定的国际秩序中，应通过港澳更加开放、高度国际化的制度优势，服务中国在全球治理中发挥建设性的作用。

二、“一国两制”价值理念的国际意义

在讲话中习近平主席提出：“一国两制”蕴含的和平、包容、开放、共享的价值理念，是中国的，也是世界的，值得共同守护”。这是首次鲜明提出“一国两制”的价值理念8字内涵，阐述了“一国两制”核心要义，并把它定位在“是中国的，也是世界的”，进一步丰富了“一国两制”的科学内涵，有助于提升“一国两制”的世界意义与时代意义。这一论断将国家、港澳与人类文明共同价值连接起来，赋予“一国两制”更丰富的人类政治文明的意义，对未来“一国两制”实践提供了重要的理念与制度基础。同时也向国际社会传递中国政府和中国共产党坚定不移地坚持“一国两制”的坚定意志和决心，回应了国际社会对“一国两制”未来发展的合理关切，体现中国人民维护和平与法治的坚定信心。

和平理念是“一国两制”核心价值与精髓。中国共产党在新中国建设的宏观战略思维中，将和平理念融入到国家治理体系，提出以和平方式解决历史遗留问题的一系列思想与制度理念，逐步形成为“一国两制”的和平观，为世界塑造了以和平方式解决争端的理念。邓小平曾指出“‘一个国家，两种制度’的构想是我们自己根据中国自己的情况提出来的，而现在已经成为国际上注意的问题了……世界上一系列争端都面临着用和平方式解决还是非和平方式来解决问题。总得找出个办法来，新问题就得用新办法来解决。香港问题的成功解决，这个事例可能为国际上许多问题的解决提供一些有益的线索。”当今世界，尽管各国实行不同的制度，但有一个基本的文明共识，即如何通过科技、思想与制度营造和平，让全人类在和平的环境中过着有尊严的生活。可以说，“一国两制”把国与国之间和平解决争端的解决原理运用到主权国家的哲学范畴，在维护主权的原则下，以其高度灵活的互惠哲学构建具有创造性的和平理念与哲学命题。国际社会普遍认为，基本法拓展了和平共处原则的适用范围。邓小平创造性地把适用于国家间的和平共处应用到一国内部不同社会制度之间。他说，“和平共处原则用之于解决一个国家内部的问题，恐怕也是一个好办法。根据中国自己的实践，我们提出“一个国家，两种制度”的办法来解决中国的统一问题，这也是一种和平共处”。“和平共处原则不仅在处理国际关系问题上，而且在一个国家处理自己内政问题上，也是一个好办法”。在基本法的框架下，社会主义制度与资本主义制度长期和平共处，相互学习，丰富了和平共处原则的理论内涵。

“一国两制”的包容与开放性体现了中国共产党人开阔的国际视野与政治智慧。港澳回归以来之所以能够保持长期繁荣稳定，得归功于“一国两制”这一伟大构想具有的包容和开放精神。为了实现国家统一，‘一国两制’不急于去改变港澳的资本主义制度现实，而是“允许国内某些区域实行资本主义制度”。港澳实行的资本主义制度同大陆的社会主义制度包容于‘一国’之内。如经济发展要发挥社会各行各业各界的创造性，而创造性需要基于充满活力的多元社会共识。在“一国两制”下，不同的社会主体对不同社会议题的理性与自由的讨论，有助于保持社会活力，有助于团结不同阶层，有助于壮大最广泛的支持“一国两制”的爱国力量。夏宝龙主任在谈包容性时指出，这种包容性，体现在价值理念的多元，无论持何种思想观念、何种政治取态、何种宗教信仰，都可以在这里自由地生活，体现文明的多样性。可以说，“一国两制”体现了最大的包容性哲学，也是我们凝聚社会共识的基础。

“一国两制”的共享体现了人类共同的价值理念，意味着合作共赢、互利互惠，其成果值得中国与世界共同分享和守护。“一国两制”是我国为世界发展提供的国际公共产品，是推动构建人类命运共同体的重要实践平台。“国际公共产品”自然具有人类文明的共同价值，自然对各国投资者带来实实在在的利益，通过港澳的发展，让投资者分享改革开放带来的红利。在这个意义上，作为“国际公共产品”的“一国两制”，让大家共同成为“一国两制”事业的攸关者与受益者，需要我们共同珍惜这一来之不易的文明成果。

三、宪法和基本法确立特别行政区宪制秩序

澳门回归祖国25年的重要经验之一是“以宪法和基本法为基础的特别行政区宪制秩序更加稳固”。可以说，澳门政治、经济、社会、文化的发展以及澳门居民生活方式保持不变，其重要的基础是宪法和澳门基本法确立的特别行政区宪制秩序的巩固，坚定维护宪法在依法治澳中的根本法作用。

宪法是制定澳门基本法的依据，也是澳门回归25年来长期保持繁荣稳定的根本保障。从基本法起草过程看，制定澳门基本法的法律依据是国家宪法，以及宪法是特别行政区最高法的共识是非常清楚的。从法理上说，宪法是具有最高法律效力的法律，其他法律的制定必须以宪法为依据，不得同宪法相抵触。在宪法与基本法关系上，宪法第31条是基本法制定依据。在1993年宪法修改过程中，曾有意见建议在序言或总纲中增加规定“一国两制”方针的表述，中共中央在提出宪法修改建议时并未采纳这一建议，理由在于“宪法第三十一条已为香港基本法和正在制定的澳门基本法提供了依据，可以不再作其他修改补充。”但不仅仅是宪法31条，而且从整体上说宪法是制定澳门基本法的依据，因为澳门基本法的内容还涉及宪法的其他条文。有学者指出，仅以宪法第31条作爲根据在语意上完全排斥了其他条文可以作爲澳门基本法立法依据的可能，比如澳门基本法序言中就载明“根据中华人民共和国宪法”制定。事实上，除了宪法第31条外，还有许多宪法条文是澳门基本法的制定根据，这在第七章“对外事务”和第八章“基本法的解释和修改”体现得尤爲突出，澳门基本法第143条和第144条有关基本法解释和修改的规定根据宪法第67条制定。

在宪法与基本法关系上，在起草基本法的过程中内地与澳门委员形成了高度共识，不像香港基本法制定过程充满争议。从几个基本法草案的内容看，除了一些文字表述的调整外，有关宪法与基本法关系的表述并没有实质性的变化。如1989年11月20日通过的特别行政区基本法结构（草案）在序言的表述是，依据中华人民共和国宪法第31条，按照“一国两制”的方针，设立澳门特别行政区；依据中华人民共和国宪法，制定澳门特别行政区基本法，维护国家主权和澳门的稳定与发展。1991年7月9日基本法起草委员会第七次全体会议通过的基本法（草案）对宪法的表述是：……国家决定，在对澳门恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第31条的规定，设立特别行政区。同时规定，根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法……。这一草案基本确定了基本法序言中的宪法表述。1992年基本法起草委员会第八次全体会议通过的基本法（草案）延续了1991年草案的表述。可以说，就目前的基本法起草资料看，宪法在基本法制定中的作用以及基本法序言中的宪法表述并没有出现争议，形成了以宪法为基础的社会共识与国家认同。

基于对宪法的高度共识，回归以来宪法在澳门特别行政区治理以及依法治港中发挥了最高法、根本法与高级法的效力，并为澳门法律体系的统一性提供了稳定的宪法基础。任何一个主权国家的宪法对其领土范围内具有最高的效力，这是毋庸置疑的。宪法在澳门特区是否有效的问题，其实质问题应该是，宪法条款是否会由澳门特区的公权力机构在澳门范围内予以实施。

自澳门回归祖国25年来，特区政府在依法施政中高度重视宪法对澳门治理中发挥的重要作用，以宪法为基础实施澳门基本法。澳门“一国两制”实践的成功，就其法律基础与治理哲学来说，最重要的是坚持宪法与基本法确立的权威，无论是行政机关、立法机关还是司法机关，其行使职权以宪法与基本法为依据。如国家宪法在澳门法院判决中的引用是积极的。据统计，截至到2024年澳门法院已有24份判决书中引用宪法，其中终审法院引用14次。比如，在终审法院第7/2001号案裁判书中，宪法第31条被澳门终审法院明确认作制定澳门基本法的依据。在中级法院第223/2005 号案裁判书中，澳门中级法院合议庭在处理澳门特首的行政立法权的问题时，援引了宪法第58、62、67、89条等条款，作为解释与适用基本法条款的某种参照或某种法律论证的资源。在2014年产生较大社会影响的“澳门特首选举民间公投”案中，宪法同样被澳门有关执法部门援引来支持其认定公投不合法的依据。司法机关在判词中创造性地运用宪法及其原则，解决基本法实践中遇到的宪法问题，如平等权的合理差别、集会游行示威与表达自由边界等。基于宪法原则与精神的判词，容易形成社会共识，为澳门社会树立国家意识与观念，提供了法律指引。在终审法院第346/2024号案裁判书中，澳门终审法院援引宪法第33条第3款，论证澳门特区保安司在审核居留许可的过程中负有“尊重和保障澳门特区居民及非居民所享有的人权的宪法性义务”。

在“一国两制”发展新阶段，在维护宪法和基本法确立的宪制秩序中，要发挥对特别行政区本地法律的备案审查，以维护宪法和基本法权威。党的二十大提出坚持和完善一国两制“制度体系，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序。”2023年12月全国人大常委会作出的《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》总结了中国特色宪法监督制度的实践经验，为全面实施宪法，完善宪法实施制度体系提出了新理念、新机制与新举措，其中包括完善特别行政区法律的备案审查机制。截至2023年12月31日，澳门特别行政区自成立以来共通过法律383件，行政法规840件，共计1223件。面对不断增加的立法数量，如何确保本地立法符合宪法和基本法的要求，维护国家法治统一，需要将特别行政区本地法律的审查纳入国家统一的备案审查体系是完善宪法实施制度体系的重要内容。对此，学界开展了学术研究，提出了有益的观点。如有学者探讨特区本地法律备案审查权的属性，也有研究试图在基本法框架下构建出澳门本地法律审查机制的制度细节，另有研究试图在港澳比较中提取出澳门本地司法审查与中央监督权之间的关系，还有研究聚焦基本法第17条能否作为“两制”接口的功能定位，拓展了学界对特区本地法律备案审查机制的理解。近来也有研究着眼特区与内地备案审查机制的差异，就特区本地法律备案审查的啓动、程序和审查标准提出建议。这些探讨对“一国两制”下如何构建基于宪法和基本法的特区本地法律的备案审查提供了新的思路，但也留下了需要进一步研究的课题。

比如，宪法和基本法共同构成特区宪制基础，立法会制定的所有法律不得违反宪制秩序。总结澳门回归祖国25年的经验，推进澳门本地法律备案审查过程中“要坚守‘一国’之本、善用‘两制’之利”。根据澳门基本法序言第3段和第11条的规定，特区法律秩序呈现出宪法、基本法、本地法律由高到低的位阶关系，宪法整体构成基本法的制定根据，特区任何法律、法令、行政法规和其他规范性文件均不得同基本法相抵触。在这样的位阶关系下，维护特区宪制秩序首先就需要维护作爲“一国之本”的宪法。爲了充分发挥“两制之利”，“基本法在宪法允许的情况下，对宪法作了许多变通规定。因此，实施基本法也就是实施宪法，即实施那变通了的宪法。”就此而言，透过审查特区本地法律是否与澳门基本法相抵触，以宪法和基本法为基础的特区宪制秩序得以维护。

因此，根据澳门基本法第17条，澳门特区立法会制定的法例，须提交全国人大常委会备案，而后者有权审查该法例是否符合基本法上有关“中央管理的事务”或“中央和澳门特别行政区关系”的条款。如认为不符合，则有权将该法例发回特区立法机关。在审查过程中，如何理解基本法上相关条款的含义，基本法与国安法的关系，可能需要引入宪法或其他相关法律资源以帮助判断，确保宪法发挥规范作用。

在备案审查中，对特区法律备案审查的基准是基本法，但不排斥必要时进行合宪性判断。在审查过程中，发挥宪法的作用是十分重要的，也是依法治港、依法治澳的客观需要。在一定意义上说，现行研究仅将特区立法备案审查权界定为“违反基本法审查权”并不全面，需要拓展其规范边界。因此，如果缺乏对特区立法备案审查权中宪法审查的引入，那么特区备案审查制度的运行是不完整的。另外，为了完善特区法律备案审查机制，需要推动港澳备案审查的具体程序机制。

总之，基于宪法的认同是落实“一国两制”方针、实施基本法的法律基础和政治基础，也是“一国两制”实践的根本保障。只有回到宪法的基本原则、制度体系与规范体系，我们才能全面、准确地理解和把握“一国两制”的历史原点与核心要义，充分发挥宪法在依法治港中的根本法地位，才能从国家宪制高度正确认识基本法与“一国两制”意义。

四、落实中央全面管治权与充分保障特别行政区高度自治权

习近平主席在讲话中强调“落实中央全面管治权，任何时候都不能动摇。同时，尊重‘两制’差异，充分保障特别行政区高度自治权”。在“一国两制”发展的新阶段，如何依照宪法和基本法，正确把握全面管治权与高度自治权的关系，对于落实“一国两制”方针，处理好中央与特区的关系，完善“一国两制”制度体系具有重要意义。对中央全面管治权与特别行政区高度自治权的关系，学界发表了不少研究成果，但仍有一些争议，实践中也出现了新的问题。

要正确认识中央全面管治权，需要准确把握中央全面管治权的“全面性”的含义。首先，中央“全面管治权”是“全面的”，不是“部分的”，是一个主权国家对其领土范围内的一切地区所有方面都拥有管治权。中央依法拥有对特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权特别行政区依法实行高度自治。其次，这里讲的“中央”一词泛指中央国家权力机构，包括全国人大及其常委会、国家主席、中央人民政府、中央军事委员会等，不仅仅指中央人民政府。香港和澳门基本法第二章标题是“中央与特别行政区的关系”。第三，全面管治权的管治（Governance）与管制（Government）虽一字之差，但含义不仅相同，管治是一种制度性理念，指管辖和治理，而管制强调控制或者限制，体现强制性管理。

因此，中央全面管治权虽然不是法规范本身的表述，但体现国家主权意志，是中华人民共和国这一政治共同体意志的体现，可以理解为关于基本法上中央行使权力的政治与学术话语的概况，其概念本身具有基本法的规范基础。也可以将澳门基本法上中央的宪制权力表述为“中央对澳门具有全面的管治权”。基于中央行使的全面管治权的属性与功能，中央对于特别行政区的高度自治权也行使监督权。实际上，全面管治权是宪法和基本法规定在实践中运行的中央管治特别行政区所有权力体系的一个概括。因此，提出全面管治权的基本出发点就是维护“一国两制”的最高原则，即维护国家主权、安全与发展利益，维护港澳的繁荣与稳定，从而在特别行政区全面落实宪法与基本法。

正确认识中央全面管治权，必须在“依照宪法和基本法”语境下理解。习近平主席在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》一文中指出“依照宪法和基本法有效实施对特别行政区的全面管治权”。在认识中央全面管治权时要注意它前面是有一个定语，那就是“依照宪法和基本法”来有效实施中央对港澳的全面管治权。依法治港、依法治澳是全面依法治国的应有之义，是保障“一国两制”行稳致远的根本的法治保障，其前提是依照宪法和基本法，将特区治理纳入由宪法和基本法共同确立的宪制秩序，其核心是维护宪法作为国家根本法的地位与最高法律效力。如前所述，宪法是特别行政区法律制度的渊源，国家宪法作为一个整体，具有效力上的完整性，脱离了宪法的最高性与有效性，特别行政区的法治都将成为无源之水、无本之木。因此，全面正确理解“落实中央对特别行政区的全面管治权”这一问题实际上是“如何依照宪法、如何依照基本法来有效实施中央全面管治权”的具体实践问题。

正确认识中央全面管治权，必须坚持落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一。习近平主席指出，“中央政府对特别行政区拥有全面管治权，这是特别行政区高度自治权的源头，同时中央充分尊重和坚定维护特别行政区依法享有的高度自治权”。落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的，也只有做到这一点，才能够把特别行政区治理好。从法理上看，中央全面管治权是国家主权的体现，而高度自治权是中央的授权，两者并不在同一个规范位阶，但两者的作用确实是互补的。在“一国两制”实践中，如何把握两者相统一的标准？这是正确认识中央全面管治权的关键。如果片面强调中央全面管治权或者特别行政区高度自治权，这肯定不是相统一。对于落实中央全面管治权的领域，需要特别行政区高度自治权的配合，例如全国人大通过完善香港选举制度的决定，全国人大常委会修订基本法附件一、附件二，需要香港本地立法予以具体落实；另一方面，对于特区高度自治权的领域，若特别行政区治理出现了问题，特区自身无法有效解决时，中央可以依法积极行使全面管治权。

正确认识中央全面管治权，要善于运用法治思维与法治方式，在法治的轨道上实现全面管治权与高度自治权的统一。党的二十大报告指出，必须更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。法治是实现中国式现代化的根本保障，也是坚持和完善“一国两制”制度体系的必然要求。实现中国式现代化，无论是理论的视角，还是实践视角，最终都要回到法治的轨道上来。落实中央全面管治权的根本路径就是依据宪法和基本法，以法治凝聚最大的社会共识。

近年来，针对“一国两制”实践中出现的新挑战、新问题，中央坚持依法治港原则，采取了一系列重大举措，如2020年至2022年全国人大及其常委会在维护香港特别行政区宪制秩序和法治秩序等方面做出决定（5项）、制定法律（1件）、修改法律（2件）、解释法律（1件）。同时，近五年来，全国人大常委会在备案审查工作中对香港特别行政区报送备案的本地法律127件、澳门特别行政区报送备案的本地法律104件进行备案审查，维护国家法治统一，使港澳发展进入“一国两制”的新阶段。

当然，在“一国两制”新实践中，我们需要进一步深入探索中央全面管治权依法落实的体制机制，比如如何完善行政长官“执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令”的程序、行政长官就香港特别行政区履行维护国家安全特定事项及时报告等程序机制等。既重视中央事后补救功能，同时也要强化中央事前必要的干预，以增强“一国两制”下法治的稳预期与预防功能。

五、保持“原有资本主义制度和生活方式，五十年不变”的辩证法

在“一国两制”的实践中，要处理好“坚持”和“完善”的辩证关系，既要做到“全面准确”，又要做到“坚定不移”。港澳“一国两制”实践都进入后“25年”，港澳社会，包括国际友人关注“一国两制”未来走向，也有人担心“一国两制”今后是否会变化，如何变化等。由于“一国两制”价值理念是“国际公共产品”，具有世界意义，大家对“一国两制”发展提出的担心、疑惑甚至善意的批评是正常的，对此我们应该采取包容、开放的态度。在“一国两制”实践的新阶段，我们需要通过更深入的学术研究，增强社会各界对“一国两制”的信心，以辩证思维解读和认识保持“原有资本主义制度和生活方式，五十年不变”的规范内涵，以此凝聚广泛的社会共识。

作为一项前无古人的开创性事业，“一国两制”需要在实践中不断探索。“一国两制” 作为一项重大的制度创新，它与其他任何新生事物一样，并无固定的样本，也没有一成不变的模式，需要经受实践和历史的检验，并需要在实践中不断探索并加以完善。“一国两制”是充满辩证法的制度体系，是具有开放性的理论体系。在“一国”与“两制”、发展与安全、“内联”与“外通”、包容和谐与社会共同体核心价值等几对范畴的理解上，我们需要摒弃传统的“对立”思维，要以发展的思维看待实践中的问题。如在“一国”与“两制”问题上，既要坚守“一国”，守护好“一国”，这是“一国两制”的前提与根本，也是现代国家治理的基本常识。但同时也要坚定实行“两制”，尊重“两制”差异性，任何时候保持好港澳资本主义制度和生活方式。特别是不能改变特别行政区的居民熟悉的资本主义生活方式。这是“一国两制”方针的应有之义。我们强调港澳融入国家发展大局，加快建设大湾区，其目的是要发挥各自制度的优势与特色，发展新的制度增长点，并不是把资本主义生活方式改造为社会主义生活方式。如果“两制”差异消失，或者淡化，或者相互不尊重，那么“一国两制”也就失去了应有的特色与制度动能。

另外，如何在变与不变中不断增强“一国两制”动能是一个重大的理论问题。如何理解“五十年不变”问题上，港澳社会仍有一些不同的认识，把“不变”误读为“绝对的不变”、把合理的变化与完善误解为“两制”发生了动摇等。“五十年不变”既是国家对特区的政治承诺，又因其规定在港澳基本法正文中具有规范效力，同时也受到基本法规范结构的约束。邓小平1988年在会见海外友人时强调，“对香港的政策，我们承诺了一九九七年以后五十年不变，这个承诺是郑重的……这不是信口开河。”在政治属性之外，“五十年不变”由基本法第5条载明，文义上限定在“不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式”，在规范结构上与澳门基本法第144条有关基本法修改权的约束产生关联。

“五十年不变”并非忽视对社会现实变迁的适应性，澳门基本法中就有诸多体现因时而变的条文，比如第130条就规定澳门特区政府可以“根据经济条件和社会需要”对原有社会福利制度进行“发展和改进”，第132条规定澳门特区政府可以“根据需要和可能逐步改善”对各类民间组织的资助政策。规范层面上看，“不变”更多是着眼于保持澳门基本法的稳定性，主要体现在对基本法修改权的约束，尤其为“中华人民共和国对澳门既定的基本方针政策”提供保障。

进一步的追问是，澳门基本法中的相关规定何以产生跨越世代的效力，理论上也是值得探讨的问题。一种观点主张，尽管立法者可能作古，但法规范的正当性与效力并未改变，只要规范效力根据没有发生变动，旧宪法依旧可以约束当下。澳门基本法以宪法作爲自身效力根据，载明“五十年不变”的澳门基本法第5条在内容上体现着宪法第31条隐含的“一国两制”方针，“五十年不变”的正当性基础源自宪法效力的权威性。还有观点主张，旧宪法为后人做出更佳决策提供基础，因此具有约束后人的正当性。“一国两制”在澳门的实践体现出强大生命力，“五十年不变”有助于从“一国两制”的长期实践中积累有益经验，为当下发扬“一国两制”制度优势提供保障。

进入新阶段的“一国两制”实践应在“变”与“不变”关系上，回到常识，回到“一国两制”的初心与使命。世界上没有完美无缺的制度，任何制度，即便是成熟的制度体系也在实践中不断发展和完善。何况“一国两制”作为史无前例的创新的制度，在面对新的环境与实践时，越需要不断完善自我。习近平主席强调，“‘一国两制’具有显着制度优势和强大生命力，是保持香港、澳门长期繁荣稳定的好制度，是服务强国建设、民族复兴伟业的好制度，是实现不同社会制度和平共处、合作共赢的好制度，必须长期坚持”。坚持“一国两制”是坚定不移的，这样好的制度没有理由变，也不可能变，因为“一国两制”的形成与运行体现着辩证逻辑，保持着制度的生命力。

早在1984年10月邓小平针对“一国两制”“五十年不变”问题，反复强调其内在的辩证法。他指出：“我们对香港的政策长期不变，影响不了大陆的社会主义。中国的主体必须是社会主义”，“最大的不变是社会主义制度不变”。对回归后香港资本主义制度不变问题，他强调“中国坚持四项基本原则，但不会在香港这么做。对能否实行‘一国两制’总是会有人担心的，其实用不着担心。我们这么大一个国家是不会不讲信用的。”他说“我们已经多次宣布，一九九七年恢复对香港行使主权后，香港的现行制度五十年不变，我们采取这一主张是我国四个现代化的长远目标联系起来考虑的”对“五十年”不变的原意，他曾多次明确表述，体现了他对“一国两制”未来的信心，他说：“为了实现我们的发展目标，要更加开放。既然这样，怎么会改变对香港的政策呢？实际上，五十年只是一个形象的说法，五十年后也不会变。前五十年是不能变，五十年之后是不需要变。所以，这不是信口开河”。

邓小平“一国两制”科学构想中，“变”与“不变”始终是在辩证逻辑中形成与发展的。既然是辩证法，不存在不变的事物，“一国两制”制度也是一样的。在充分阐述“不变”的逻辑后，邓小平强调“‘五十年’不变并不表示香港在回归祖国后什么都不会变、不能变或不应该变。“如果有人说什么都不变，你们不要相信。我们总不能讲香港资本主义制度下的所有方式都是完美无缺的吧？即使资本主义发达国家之间相互比较起来也各有优缺点。把香港引导到更健康的方面，不也是变吗？向这样的方向发展变化，香港人是会欢迎的，香港人自己会要求变，这是确定无疑的”。邓小平关于“五十年不变”的逻辑是辩证法，“资本主义制度和生活方式不变”的“不变”并不是绝对的不变。40年后的今天，重温邓小平关于“五十年”不变的精辟论述，倍感亲切。

港澳回归以来“一国两制”取得的成就充分展现了辩证法的哲理。如香港回归后，选举制度中存在的漏洞与短板为依法治理香港带来了一些体制机制上的障碍。为了“一国两制”事业的顺利发展，需要对不适应新形势的选举制度进行改革，完善政治体制。通过香港国安法的实施恢复了法治秩序，实现由乱到治的转变，但要使“一国两制”行稳致远，需要对香港选举制度进行改革，堵塞制度的漏洞，解决政治生态的乱象。为此，全国人大做出关于完善香港选举制度的决定，确立了改革的基本原则与框架，并授权全国人大常委会对基本法附件一、附件二进行修改，以“决定+修法”的方式依法对选举制度进行改革，以法治凝聚社会共识，使复杂的选举制度改革顺利落地，为香港政治体制的健康发展提供制度支撑。另外，基于“一国两制”方针，香港不实行社会主义制度和政策，要保持港澳居民熟悉的资本主义制度和生活方式不变，这是坚定不移的。但资本主义制度本身也存在完善的问题，包括香港的自由市场经济体制。无论何种形式的资本主义市场经济体制，也要体现社会正义与平等理念，消除贫富差别，改善民生。如果固守传统的自由市场经济“体制”，追求所谓“自由”，忽视平等，无视民生，不能有效地解决住房、就业、以及养老等民众关心的实际问题，那么政府治理就会脱离民众期待。

总之，在“一国两制”下，港澳资本主义制度也需要不断完善，以积极有为的政策解决社会发展中深层次矛盾，该改革的机制也需要改革，使市场经济发展适应“一国两制”实践新阶段的要求。

六、 发挥“一国两制”在国家高水准对外开放中的重要作用

着眼于澳门“一国两制”事业发展与特别行政区的工作，习近平主席提出四点希望，即着力推动经济适度多元发展、着力提升特别行政区治理效能、着力打造更高水准对外开放平台、着力维护社会祥和稳定。其中如何打造更高水准对外开放平台是健全港澳在国家对外开放中更好发挥作用的关键点，也是落实“一国两制”共同价值理念的客观要求。

“一国两制”是改革开放的产物，也是完善高水准对外开放体制机制的重要内容。二十届三中全会《决定》中将“一国两制”事业发展纳入完善高水准对外开放体制机制部分，并非是偶然的，实际上凸显了“一国两制”与对外开放的内在联系。对香港而言，要巩固提升国际金融、航运、贸易中心地位，发挥好“超级连络人”作用，必须健全在国家对外开放中更好发挥作用体制机制。毕竟“一国两制”实践进入新阶段，面对复杂的地缘政治与“两个大局”发展，我们需要从战略思维和理论高度上思考发挥好“联通”世界的桥头堡作用。

从某种意义上讲，为国家进一步的对外开放发挥港澳独特优势是新阶段“一国两制”实践的核心功能，其重要性不亚于保持国际金融中心、科技创新领域的贡献，也是内地任何城市无法替代的，是“一国两制”制度的独特优势。如香港继续保持普通法制度，维护自由开放营商环境，以法治这一金色招牌参与全球治理；澳门立足“一个中心、一平台、一基地”，不仅拓展与葡语国家更广泛的合作，同时要走向非葡语国家，让世界看到具有澳门特色的“一国两制”成功实践。澳门基本法对提升澳门国际化提供了法治保障。如澳门基本法第109条规定，澳门特别行政区不实行外汇管制政策，澳门元自由兑换；第110条规定，澳门特别行政区保持自由港地位，除法律另有规定外，不征收关税；第111条规定，澳门特别行政区实行自由贸易政策，保障货物、无形财产和资本的流动自由；第112条规定，澳门特别行政区为单独的关税地区等。

基于“一国两制”方针，也考虑到港澳的实际情况和需要，通过基本法授权，赋予特别行政区在经济、文化领域以处理对外事务的权力。基本法规定，中央人民政府授权特别行政区依照基本法自行处理有关的对外事务。这里“有关的对外事务”主要包括基本法第七章规定的对外事务、以及第五章、第六章中的相关规定。也就是，基本法在坚持外交事务属于中央人民政府管理的原则下，依法赋予特别行政区以处理与本地有关对外事务的权力，以体现“一国两制”的精神与包容性。根据澳门基本法，澳门特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等领域以“中国澳门”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，确定和履行有关协定。这种国际交往权有助于澳门提升国际竞争力，同时为国家的对外开放发挥“联通”世界的作用。回归祖国25年来，澳门同120多个国家和地区建立稳定的经贸关系，是190多个国际组织和机构的成员。

习近平主席在讲话中高度重视港澳在国家高水准对外开放中发挥的作用，强调“以更加开放包容的姿态，广泛拓展国际联系，提升全球影响力和吸引力”。因此，在新的发展阶段，港澳的发展更应当保持其国际化的优势，以包容、开放与创新的理念搭建中国与世界对话、交流与合作的纽带。

在“一国两制”实践的新阶段，为了打造更高水准的对外开放平台，需要大力提升国际传播能力，以国际社会、外国人听得懂的生动、立体的语言讲好港澳故事、中国故事，增强“一国两制”国际传播的感染力，既要纠正对“一国两制”的错误认知，但也要思考和改进传统的传播方式。以人的活动为中心，介绍港澳居民感受的资本主义生活方式。在一个充满活力的城市，应该是人的创新与生活的城市。港澳之所以成为国际城市，吸引外国游客，就是不同文化背景下的人们共同生活在一个城市，分享城市发展的红利。我们需要把人的故事讲出来，以人的生活方式，破解西方话语陷阱、认知偏见，要勇于探索，努力以“自塑”的中国形象破解“他塑”的中国偏见，创造以人为中心的“话语体系”，提升在全球的影响力。

七、“一国两制”理论是中国自主知识体系的典范

在当代中国的法学理论中，“一国两制”理论是最具标志性的自主学术话语，是中国自主知识体系的典范。我们要珍惜中国人民在中国土地上创造的这一独特的知识体系，以学术话语凝练在“一国两制”实践中蕴含的哲理、学理与法理，以更加开放、自信的姿态与世界各国学者交流，将“一国两制”的学术话语推向国际社会，与国际学术话语衔接，进入主流的话语之中，为国际学术界了解、研究“一国两制”提供学术范畴与经验。

自主性法学知识体系的构建中，基于历史的关照是十分重要的，无论是自主体系的目标设定还是具体构成要素，都离不开特定的历史、文化与社会背景。我们要从中国实践中提炼自主知识，推进学理化、学术化、体系化。比如，“一国两制”是植根中国大地、具有浓厚中国政治文化底蕴，同时又体现主权、和平、包容与开放精神的国家制度体系。中国共产党在追求与捍卫人类文明价值的过程中，在没有任何先例的背景下，开创“一国两制”，使之成为世界公认的人类文明的成果，其意义已超越中国，具有国际性。对这一原创性的中国宪法制度的生动实践，我们需要以中国的学术语言与学术话语，凝练学术命题，使之成为原创性的中国思考与中国实践。

中国的学术界正努力构建植根于本土、面向中国实践并对人类发展有贡献的自主的知识体系，这已成为人文社会科学未来发展的重要目标和学术动力。但自主知识体系并不是封闭的，更不是仅仅本土化的学术范式，它是开放、包容与多元的知识体系，要立足于中国，以解决人类社会面临的共同课题为其使命。中国的人文社会科学，包括法学在内，在自主的知识体系构建中做出了积极的努力，生产出不少学术产品，也有一些创新成果。但已有制度实践中，具有自身理念框架与话语体系的标志性成果就是“一国两制”。作为史无前例的制度创新——“一国两制”的成功实践，积累了不少经验和知识，这就需要学术界去提炼、概括和总结，并进行学理化诠释，以学术话语探索具有解释力与说服力的“一国两制”理论范式。

在新的发展阶段，内地与港澳学者应积极挖掘“一国两制”这一源自中华大地的崭新的制度背后的历史与理论逻辑，以中国鲜活的实践丰富世界公法学体系，在知识变革的时代，让世界分享“一国两制”所蕴含的价值理念。基本法保障学术自由，宽松、自由的学术环境也是“一国两制”下港澳保持创新与活力的基础。当今世界不同制度的竞争力本质上是人才竞争力，为打造国际高端人才集聚高地释放“一国两制”红利。为此，我们需要解放思想，敢于创新，以更加开放、自信的心态广泛开展“一国两制”领域的国际学术交流与合作。

八、“一国两制”塑造法文化多样性

在近三百年的文明史中，伴随着现代民族国家的兴起，工业革命与科技革命的发展，围绕领土主权、意识形态、民族主义以及各种国家利益产生的争端不断，对人类文明带来了空前的挑战。人类开始尝试跳出单一文明的途径，走向多元的文明价值，告别“丛林文明”，走向“规则文明”，建构和平的世界秩序。  

当今世界正处于百年未有之大变局，人类生活方式、国际政治秩序以及人类文明形态发生急剧变化，一百年来塑造的人类知识谱系正面临着严峻挑战。习近平主席指出：“当前，我国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，两者同步交织、相互激荡”，这是对“世界历史态势做出的一个重大战略判断”。面对世界百年变局，如何在新的人类文明形态和知识体系的演变中寻求实现中华民族伟大复兴的思想来源，这是学术界，特别是法学界值得认真研究的重要课题。法学作为“经世济民、经世致用”之学，曾回应了一百年来人类文明发展的法治需求，在新的历史变革中也需要为转型中的国际秩序与文明秩序提供有力的学理支撑。

当今世界法治思想源流、基本范式与理论框架正面临新的挑战与重塑，我们需要在百年大变局下，寻求“一国两制”下法治发展的新形态，需要从法治文明视角探求“一国两制”的思想与价值。百年大变局下，不同传统下的人本主义与古典自由主义，自由主义与新自由主义、社群主义与个人主义各显身手，但无法有效回应数字时代法治，特别是权利发展提出的新需求。如国家对公民的生命权、健康权负有何种保护义务；国家权力在公共危机中如何得到有效规范；国家安全与公民自由之间如何保持协调；个体与共同体、国家与社会之间关系的反思；国家保护能力与人的尊严与隐私权；社会平等与不平等的反思；科技的盲目“崇拜”与人类生活方式的坚守；宪法对生命、健康的预防性保护的价值与反思等。另外，在基本权利体系与价值位阶上，实践不断挑战着传统基本权利的价值性命题，如生命权与其他基本权利之间是否存在价值位阶？传统的基本权利衡量基准是否合理等问题。在新的实践背景下，国家对公民的生命权、健康权的保护义务的优先性要得到有效保障。

另外，百年大变局下，科技系统的封闭性与公共理性的缺失之间的冲突也是不可回避的。通过各种科技所带来的生活经验，人们认识到，科技始终是一把双刃剑，它有造福于人类的一面，但同时科技也带来了人类的困惑，盲目的科技“崇拜”会侵犯人的尊严、人的平等权，破坏人的生活方式。我们必须承认，面对大量的实践问题，传统法学知识体系是有缺陷的，不仅缺乏体系化，同时缺乏充分的解释力，对此需要反思与更新。

在这种新的挑战面前，我们要发挥“一国两制”多元法治文明的优势。由于历史和传统等方面的因素，世界法律体系通常分为大陆法系、英美法系、伊斯兰法系等。在“一国两制”原则下，一个主权国家内允许存在不同的法系传统，即内地实行社会主义法律体系，而在香港保留普通法传统，而在澳门保留欧陆法传统。基本法在多元法律体系的协调中，尊重法律传统，避免用一种法律传统代替其他法律体系。如香港基本法第8条规定，即香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。这就是我们通常所说的“法律基本保留不变”。

“一国两制”塑造了不同法系、不同法律制度以及不同法律文化和谐共存，体现了法文化的开放、融合与多样性，创造了世界法治体系的新制度形态，也成为比较法上的独一无二的样本。无论是回归27年的香港法治，还是回归25年的澳门法治，以其独创性塑造了法治的多样性。通过“一国两制”方针、基本法实施，中国为世界法治多样性增添了来自中国的元素与概念，并对国际法律秩序产生重要影响。当然，在法治领域，我们也要总结经验，正视存在的问题。如在澳门法律体系上，有学者在分析澳门法律体系以及立法布局的基础上，提出在立法中“保障公共权力运行的法律较多，保障公民基本权利的法律相对略少”。2022年7月13日至15日联合国人权事务委员会第135届会议审议了中国澳门特别行政区实施《公民权利和政治权利国际公约》有关规定情况的第二次报告。在审议中委员会关注了新闻自由、集会游行自由、民主发展、国家安全、少数群体保护等。对性少数群体的权益问题，特区政府表示，在根深蒂固的传统东亚社会中，关于保护性少数群体权利的问题，如对变性人的法律承认和家庭暴力是否适用于同性同居者，都是有争议的，澳门也不例外。有必要积极开展包容性对话，将现有的法律制度和社会价值观纳入考量，以逐步促进对少数群体权利的保护。如何在国家安全与人权保障之间寻求合理的平衡，以更加开放、自信和坦诚的姿态与国际社会分享“一国两制”下人权保障的进步与理念，以人权发展的生动故事让国际社会了解当代中国人权发展道路的实践是港澳需要共同参与的重要法治课题。  

另外，经济多元发展与经济结构调整仍面临诸多难题、老龄化与少子化形势严峻、政府公共财政基础需要夯实、住房、民生、青年就业等仍面临新的挑战。我们要在“一国两制”方针下，充分地发挥特别行政区的活力，让创新与活力成为新阶段的发展动能。法治的精髓是人的尊严与自由的保障，国家尊重和保障人权是法治国家的核心价值。中国式现代化的本质是人的现代化，而人的现代化根本在于人的自由解放，让每个人享有自由与权利，让社会充满着创造力，启动市场主体的创造力，让港澳居民共享发展成果，增强社会稳定预期是值得我们深入研究的课题。