程美东：社会治理视角下的当前中国弱势群体问题

【摘 要】虽然现阶段中国已经实现了整体富起来、并正走向强起来，但是由于发展的不平衡、不充分的特点的存在，我国依然存在为数不少的在文化资源、经济资源、社会资源等方面占有量偏低的弱势群体。从社会治理的角度来看，弱势群体往往是社会不稳定的导火索，因为他们的利益诉求容易被忽视，在沟通不畅的情况下很容易以社会事件的方式来非理性地加以表达。所以，搞好社会治理的前提之一就是要维护好弱势群体的利益。要彻底解决弱势群体可能引起的社会问题，首先要以整个社会发展为前提，尤其要大力发展生产力，不断夯实解决弱势群体问题所需的物质基础；其次要努力发展社会事业，使医保、养老等制度更加惠及弱势群体；最后还要依法保护弱势群体的利益。

【关键词】弱势群体；社会事件；社会治理

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕[1]。这里“弱有所扶”的概念彰显了党中央对弱势群体的高度关切。事实上，从十八大以来习近平总书记就始终关注、重视贫困人群、残障人群等社会弱势群体，重视对弱势群体利益的解决。以残障人群为例，习近平总书记始终强调残疾人是一个特殊困难的群体，需要格外关心、格外关注，“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”。中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”。要想实现共建共治共享的社会治理局面，必须要高度重视在我国人数不少的弱势群体的生活状况，使得他们能不断分享社会发展的成果，更好推动社会进步、发展。

一、当前中国弱势群体的存在情况

何为弱势群体？从严格的学术意义上来回答这个问题很难获得既准确又简洁的答案，学者们有着按照各自逻辑体系所认知的定义，“对弱势群体可以有种种不同的界定方法，结构主义、功能主义、系统论和生态学等都可以帮助我们认识社会的弱势群体、界定弱势群体的社会属性”。有人认为弱势群体大体上可以分为两类：一类是结构性弱势群体，一类是功能性弱势群体。所谓结构性弱势群体主要是指在社会通过制度、法律、政策等手段将某些社会群体置于一种不利的社会位置，使其逐步丧失了与其他社会群体公平竞争的能力，如中国长期实行的城乡二元结构而导致农民阶层成为弱势群体。功能性弱势群体主要是指由于社会成员自身的素质较差而导致他们处于弱势，无法正常与其他社会成员进行公平竞争。如残疾人、退休者、文化程度过低和年龄较大的失业者，某些非正规途径的就业者，等等。

还有人将弱势群体分为生理性弱势群体和社会性弱势群体两大类。广大农村失去劳动能力的孤寡老人、全国8500多万残疾人就属于生理性弱势群体。城市失业和下岗职工以及农村3000多万贫困人口毫无疑问属于社会性弱势群体。

还有人从更广泛的意义上提出弱势群体的含义，如政治弱势、经济弱势、文化弱势等等，把各行各业人士享有其他社会资源不足的都视为弱势群体。

不管学术界关于弱势群体的具体认识有何差异，从总体来看共识是：经济生活条件比较差、占有社会资源比较少、社会地位较低、在社会竞争中缺乏优势的那些人。

我国政府长期未使用弱势群体这个概念，直到2002年3月5日，当时的国务院总理朱镕基在九届全国人大五次会议上所做的政府工作报告中才提出“对弱势群体给予特殊的就业援助”，才在我国政府文本中第一次正式使用“弱势群体”的概念，这也表明党和政府对这一概念的确认和对这一群体的关切。

其实，中国共产党就是靠当时的弱势群体——农民的支持才获得革命的成功，中国共产党也一直在为广大穷人的解放和幸福而奋斗。从理论上来看，中国共产党从来都重视弱势群体利益的维护。但在现实社会治理过程中，由于社会生产力水平的限制，以及各级具体政府部门具体治理手段和方式的差异，使得我们在具体处理弱势群体有关利益时不一定都能到位，这样就会给我们的科学治理社会带来一些障碍。

弱势群体的被关注以及被关注的程度如何，直接反映出社会公平正义实现的程度，反映出社会主义制度优势实现的程度。虽然在实际社会生活中到底哪些人属于弱势群体无法精准地加以界定，但是大家都可以感知到弱势群体的存在，即文化地位、经济地位、社会地位在社会上偏低的那些人——城市里面的农民工、城市失业和半失业者、农村失去劳动能力的老人以及贫困人口、居无定所的流浪者等等。虽然，由于我国现实尚处于发展中国家的社会整体发展水平的限制还不能使得我们对他们给以充分的照顾，但必须要按照社会总体发展的速度不断加大对于他们支持和帮扶的力度。这些人的利益如果长期得不到关注，我们整个社会进步就会受到限制；如果涉及这些人的利益得不到合适的处理，那么从短期来看很容易出现各种社会事件，从长期来看就会不断减弱政府的公信力。

二、弱势群体容易引发社会事件

1.弱势群体强烈的利益诉求与现实困境的矛盾很容易产生冲突。弱势群体由于其直接的生存性困境，其变通的可能性较小，因此其具有强烈的单向度地改变现实处境的愿望。但由于他们可以凭借的社会资源非常有限，他们改变命运的愿望往往不易实现。无论是农村孤寡老人、城市里面的农民工，城镇中的流浪人员、乞讨人员、卖淫人员，还是城镇失业、下岗人员，他们都面临生存压力，而他们改变自己命运的方式主要就是依靠市场经济下的出卖简单劳动，以及获得社会的救助。但这几种方式都是不稳定的，常常受到来自制度性、规范性发展趋势的影响和制约。而且，他们用以维持自己持续生存的能力比较脆弱，稍微遇到一点意外事件，比如生病、孩子上学等就容易陷入新的困境。所以，他们想要得到健康良性的发展，必须要得到社会的帮助。

2.弱势群体的利益诉求容易被疏忽。由于弱势群体总体受教育水平低，因而缺乏用正常方式向社会、政府表达自己利益诉求的机会。同时，也由于他们的数量多，政府和社会也很难通过正常渠道和形式给予这个群体以全面关怀。还有，弱势群体缺乏自觉性的群体意识，也不可能形成现代性的组织，所以他们零零星星的个体性诉求有时很难产生大的社会反响。这些因素就决定了弱势群体的利益诉求很容易被社会所忽视。

3.弱势群体容易以非正常的方式表达利益诉求。弱势群体的受教育水准低直接决定了他们在遇到利益诉求得不到满足时，或者采取隐忍退让的方式，或者采取极端非制度性的方式。隐忍退让往往是极端方式的前奏，因为任何隐忍退让都是一种希望的寄托。当他们感觉到已经不能通过隐忍退让来获得自己的利益时，就一定会走向非理性的极端方式。

4.弱势群体利益问题在网络化时代容易被一些人以道德制高点名义加以放大。弱势群体是值得人们同情的。一个文明的常态化社会都会有对于弱势群体公开关切的道德取向。但是社会对于弱势群体的关切与弱势群体本身利益诉求的实现、弱势群体命运的被改变不是简单的道德问题，而是一个切切实实由社会发展水平决定的问题。所以，弱势群体在一个社会的被解体、升级是需要很长的过程的。而在这个升级过程中，弱势群体容易成为一些人关注的焦点，成为一些人表达对于社会进步期望的一个平台。诚然，无论弱势群体本身的利益满足还是社会发展的客观要求，也的确需要这样的公共平台加以关注，但是这个关注需要保持在合适的程度范围之内。由于弱势群体具有公共道德关注的优势，人们对于他们中的集体利益或者个别成员的利益受损情况很容易形成集体的社会审判，这就很容易形成社会事件，尤其在网络化时代更容易成为一种汹涌的社会事件潮。

综合以上几点，可以看出，一个政府必须把关注弱势群体放到重要的位置，否则不仅违背现代化的潮流，更容易导致社会混乱。通过分析我国目前社会弱势群体的现状，更可以看出该问题的重要性：

第一，农民工群体。根据国家统计局发布的2015年国民经济和社会发展统计公报的数据显示，2015年中国农民工总量27747万人，外出农民工16884万人，本地农民工10863万人。这些人主要从事的是建筑业、制造业、餐饮、运输等劳动强度大、工作环境差、收入不高等低端产业。他们虽然生活在城镇，但是无法享受与城市居民一样的社会权利，如教育、医疗、住房，但他们给城镇的发展做出了巨大贡献。他们在创造城镇美好生活，却只能旁观着城镇的美好生活，不能舒适地享受这美好生活，这样必然产生巨大的心理落差，长此以往一定会对社会产生不健康的心理。

第二，城乡贫困人口。截至2016年底，全国有城市低保对象855.3万户、1480.2万人。全年各级财政共支出城市低保资金687.9亿元。2016年全国城市低保平均标准每人每月494.6元，比上年增长9.6%。全国有农村低保对象2635.3万户、4586.5万人。全年各级财政共支出农村低保资金1014.5亿元。2016年全国农村低保平均标准每人每年3744元，比上年增长17.8%。全国城乡贫困人口加起来就有6000多万。而这些贫困人口的标准不是按照高水平确定的，如果稍微提高一下标准，我们的贫困人口肯定会增加几千万。

仅仅上述两项弱势群体人口就高达3亿多（这其中有重叠的部分，主要是农民工和农村低保人口之间。但是广大农民工从社会权利角度看本身就是弱势）。如此庞大的人口数字，我们若不加以关注，势必违背社会主义制度的初衷，对于现实社会的稳定也会带来诸多的隐患。

三、弱势群体引发的社会事件后果严重

改革开放以来中国所发生的社会事件中，有不少与弱势群体的利益受损直接相关。

1.征地拆迁事件。改革开放以来，我国的城市化水平突飞猛进，城市化率从1978年的17.92%一直上升到2017年的58.52%，这40年间我国城市化水平大大提高，这需要占用多少土地、有多少人需要移民？据有关专家估计，1987年至2003年，全国非农建设占用耕地就达到3395万亩，产生了至少34万失地农民。这些失地的农民若得不到政府的妥善安置，很容易成为弱势群体。

除了城市化之外，另一项因大规模征地而产生失地农民的举动就是兴修水电设施。根据相关资料显示，从1949年新中国成立到2011年前夕，我国因修建铁路、公路、水库、机场、城市建设等工程而产生的移民高达9000多万人。据《第一次全国水利普查公报》数据统计：截至2011年底，我国共有水库98002座（其中已建水库97246座，在建水库756座）。这些水库在防洪、灌溉、发电、供水、水产养殖以及旅游等方面发挥了巨大效益，为国民经济和社会发展做出了很大贡献，但同时也造成了高达2500多万的移民（李鹏，2014：1）。

如此大规模的征地拆迁的确是中国现代化发展的需要，但是对于这些失地人员不给予合适的补偿和安置，尤其是对他们长远的生计不给予积极考虑的话，会产生很多的严重后果，他们也会成为社会事件爆发的潜在力量，严重影响社会稳定发展，甚至会直接导致一些群体性事件的爆发。

定州事件、汉源事件、嘉禾事件，都是因为征地拆迁而发生的。这几个事件只不过因为事件发展得太大、网络化时代信息传播迅速才被人关注、熟知，还有多少征地拆迁事件因为各种原因没有在社会上扩散而不为人所知？被征地的农民（包括城市失地市民），面对强拆，他们就是弱势群体，政府如果不采取切实关心的态度，他们只能铤而走险、通过非正常方式来维护自己的利益。

2.弱势群体权益受损事件。不少社会事件的发生与弱势群体的利益受损直接相关。我们不否定社会上有一些个别心理有问题、道德有问题的人在某些时候故意制造事端，但多数人是不会这样做的，所以有个别这样的行为不会影响到正常社会的秩序。多数人不到万不得已，不会走向与社会主体的道德和法律公开对峙的局面。中国的弱势群体，由于缺乏统一的组织，他们能够在某一时机产生集体行动去对抗社会，基本上是由于不约而同维护自身利益的动机而形成的。

2010年4月13日在辽宁大连市庄河市发生了一起千人下跪市政府门前的事件。下跪者乃是该县下属的海洋村村民。这个事件可以说是弱势群体利益受损而爆发的群体性事件的一个代表。他们的诉求主要有两个：分配征地补偿款、村务公开。

海洋村是一个创造了“海洋神话”的富裕村庄。2009年，没有实行第二轮土地延包的海洋村，将属于村集体的山岭出卖，部分土地也被庄河市土地储备中心征用。一些村民从其他村子得知，国家对征收的土地都有土地补偿款，便多次到村委会询问国家是否给海洋村拨付了土地补偿款。一开始无人回答，后来直接说没有土地补偿款。这引起了村民的不满，海洋村30多名村民要求村委会公开账目，但并未成功。2010年4月7日，有数百名海洋村村民继续到村委会去询问土地补偿款的事，但仍然没有结果。无奈之下，村民又去了市政府，但依然没有结果。由于没得到明确答复，2010年4月8日，大约1500名村民步行到庄河市政府门前要求政府给答复。一位副市长告诉他们，星期三或者星期四会让村里给各位村民一个满意答复，于是众村民各自散去。随后的一天村民没有再来市政府。到了4月9日下午，有村民得知村上已在原养鸡场开过会，定下来的土地补偿款分配方案为每人8000元，让村民晚上7时以后去领取。但村民们想知道到底国家给拨了多少钱，希望村委会公布账目。4月10日，大家又都聚集到市政府门口去询问土地补偿款的数量。随后接连两天，海洋村约有上千村民来到市政府要求“答复”土地补偿款问题。

4月13日，海洋村村民或坐车或步行，陆续前往约6公里外的庄河市人民政府办公大楼。庄河市副市长金晓黎曾出面劝说村民退去，但村民们要求市长孙明出面答复。在久等市长无果的情况下，忽然有部分海洋村的老年人“扑通”跪在地上，接着妇女们也跟随下跪，继而是小部分男性村民跪在地上。

跪地事件很快传到网上，并迅速开始发酵。最后，大连市委、市政府采取了措施，村委会主任涉嫌贪腐等问题被停职、接受纪委等相关部门的调查，孙明辞去中共庄河市委副书记、庄河市人民政府市长职务。

这个跪地请愿事件完全可以不发生，其之所以发生主要是由于各级政府的不作为、懒作为造成的，说穿了就是在日常工作中心里没有关心弱势群体的意识，遇到弱势群体提出利益诉求时只是简单地想躲、拖，这样下去势必让他们失望，只能走上抗争的道路。这些村民采取的是悲情的温和方式，而没有用打砸抢等极端方式。如果他们采用极端方式，后果就会更为严重。

四、正确处理弱势群体的社会事件

当前中国仇官仇富心理非常严重，严重到不分大小、不问是非曲直，只要是富人和官员，人们内心就感觉到愤恨。可以说，中国仇官仇富的心理已经发展到非理性的程度。仇官仇富的心理和行为自然是不正常、不健康的，但是面对这样一个广泛存在的客观事实，我们简单地用道德和科学的逻辑去加以谴责是不能解决问题的，而必须要理性对待，考察其产生的社会根源，采取切切实实的措施加以解决。

仇官仇富心理其实是一种弱势群体面对自己现实和未来前途命运无助时的一种反抗心理的表现。为官者，掌握社会公权力，虽然从制度层面他们这个群体的经济收入有限，但其社会地位较高，可以依靠或调用的资源较为丰富；富人者，虽然没有公共权力，但是在市场经济下，其生活资源丰富，且可以通过经济资源来交换社会资源。而弱势群体，既没有公共权力资源，也没有经济资源，更没有智力知识资源，再加上现实社会体制机制管理上的不完善，无法使得他们获得一个社会统一体的存在感。处于这样的社会地位，他们产生一种仇视的心理也就很正常了。

同情理解仇官仇富心理，不等于任由这种心理存在和蔓延。政府要彻底消除仇官仇富心理，必须要从根源上着手解决。

首先，政府要重视整个社会发展，尤其要大力发展生产力。弱势群体的存在，从根本上说还是整个社会生产力水平有限所造成的。要彻底解决弱势群体问题，就必须要提高整个社会的发展水平，使得社会的物质财富得到极大的提高并能合理分配，使得弱势群体所普遍期盼的衣食住行无忧的生活状况具有可靠的物质基础。在整个社会生产力水平很低的情况下，是不可能从根本上解决弱势群体问题的，这是任何一个执政党和政府都必须要清醒认识的问题。否则，就会抓错方向。

其次，要大力发展社会事业，惠及弱势群体。社会生产力水平的提高，未必就能解决贫富分化问题。如果一个社会没有健康完善的税收、医疗保险、养老保险、失业救济保险，那么即使这个社会生产力再发达，社会也会存在严重的不平等，两极分化严重，社会对立严重。从党的十六大以来，我们在经济发展的同时，不断完善和推行了累进税制度、惠及城乡的医疗保险和低保制度，废除了农业税，加大了扶贫力度，把实现中国梦、让人人有梦想成真的机会作为全体中国人的追求。这些对于减少社会分化、促进社会和谐发展起到了重大的推动作用。

再次，依法保护弱势群体的利益。在共产主义社会实现之前，任何一个社会都会多多少少地存在弱势群体和相关的社会冲突，只不过大小程度有所差异罢了。有问题有冲突不可怕，我们要勇敢面对，绝不能躲躲闪闪、遮遮掩掩，尤其不能以损害弱势群体的利益作为解决问题的手段和目的。而要依法保护弱势群体的利益，使得他们通过这些公平公正的执法而感受到社会的温暖。在日益开放和全球互联网时代，想采取严格管控的方式来处理弱势群体问题是不可能收到好效果的。政府应该认识到，上访是表达诉求的正常渠道，“劫访”只会导致社会冲突激化、政府威望减弱。我们必须善于服务社会特别是弱势群体，必须善于进行引导、疏通和化解，最大限度地把弱势群体拉回来而不是任其被社会甩出去或者在不作为、乱作为中推出去。只有这样才能逐渐减少弱势群体引起的社会问题，才能使中国特色社会主义事业不断增添活力、凝聚人心、充满朝气。

来源：发表于《海派经济学》2020年第2期。