张超 陈小宁：欧盟基础设施援助政策、实践和挑战

发展援助是满足发展中国家基础设施投资需求的重要方式。欧盟是全球基础设施援助资金的主要提供方。2021年，欧盟推出“全球门户”计划，并将发展援助作为实施该计划的重要工具之一。本文回顾欧盟基础设施援助的历史演变，分析其实施的主要路径、特点和局限性，并讨论欧盟基础设施援助面临的挑战。

一、欧盟基础设施援助的历史演变

1、20世纪六七十年代：优先推动受援国基础设施建设和经济增长

这一时期，西方援助方普遍将促进受援国经济增长作为发展援助的主要目标，并将投资基础设施作为推动受援国经济增长的重要方式之一。1963年，欧共体同18个非洲国家和地区签署了第一个《雅温得协定》，成为指导欧洲与非洲国家和地区此后五年关系的关键文件。该协定要求欧洲参与这些非洲国家和地区的经济社会发展进程，并为它们在经济社会发展、技术援助与合作、促进生产和稳定价格等方面提供资金支持。1971年发布《共同体发展合作政策备忘录》，对欧洲发展援助政策的基本理念和路径进行了阐释。欧共体明确强调应推动发展中国家充分利用其自然资源，实现生产多样化和经济现代化，而这必须以发展中国家建立基本的基础设施特别是工业基础设施为前提。

2、20世纪八九十年代：促进受援国经济增长和制度建设并重

1982年发布的《共同体发展政策》文件提出，尽管发展中国家经济在过去20年中取得了一些增长，但面临的发展形势依然十分严峻。对于20世纪80年代的发展援助政策，欧共体提出要达成两大目标，一是促进发展中国家的自力更生和可持续发展，二是促进国际经济合作，包括欧洲与发展中国家或发展中国家之间的合作。冷战结束后，地缘政治因素对发展援助的影响明显减弱，民主、人权和选举等制度因素对发展的影响受到更广泛的重视。1992年2月，欧盟成员国领导人正式签署《欧洲联盟条约》。该条约明确提出，欧盟发展援助政策的目标之一在于帮助发展中国家摆脱贫困，强调欧盟的发展援助政策“应有助于实现发展和巩固民主与法治，以及尊重人权和基本自由的总目标”。由此，欧盟以根本法形式明确将在受援国推行价值观等行为作为发展援助政策的目标之一。

3、21世纪初期：以减贫为核心的多重援助目标

2000年4月，欧盟委员会发布题为《欧洲共同体发展政策》的文件，首次明确将减贫确定为欧盟发展援助的核心目标。2005年，欧盟及其成员国共同发布《欧洲发展共识》。根据该文件，为达到消除贫困的目标，必须采取综合措施，加大对健康、教育、环境、基础设施等各方面的投入。在这一认识下，促进受援国基础设施建设和经济增长成为欧盟发展援助诸多目标中不再突出的内容，而是最终帮助受援国实现减贫的手段之一。2017年，欧盟及其成员国发布《新欧洲发展共识》文件，提出其发展援助活动将继续以减贫为主要目标，同时为实现《2030年可持续发展议程》作出贡献，并同欧盟的气候变化承诺相协调。欧盟的基础设施援助活动和气候变化等目标的联系更加紧密，基础设施建设越来越成为服务于欧盟多重对外目标的工具。

二、欧盟基础设施援助的路径

第一，欧盟基础设施援助重视发挥私营部门的作用。为推动私营部门参与基础设施建设项目，欧盟通过提供贷款、担保和混合融资等方式创造条件。比如2007年，欧盟发起欧盟—非洲基础设施信托基金，旨在通过融合欧盟及其成员国的赠款援助资源和欧洲投资银行等的贷款和技术资源，推动撒哈拉以南非洲国家在能源、水、交通和电信等领域的基础设施建设。2008年，欧盟设立了针对其东部和南部11个国家和地区的睦邻投资基金，2010年设立了中亚投资基金和拉丁美洲投资基金，2012年设立了分别针对太平洋岛国、亚洲国家和加勒比国家的三个投资基金，并于2015年设立了非洲投资基金，从而基本实现了对发展中国家和地区的全覆盖。

第二，欧盟基础设施援助重视“软”“硬”同步建设。在欧盟看来，硬件基础设施要充分发挥作用，必须与相应的职业和技术培训配套，也要有相应的管理和制度规范。欧盟在促进受援国能力建设方面投入了大量资源。比如在数字领域，欧盟加大力度投资非洲数字经济，弥合数字发展鸿沟。2020年，欧盟和部分成员国合作设立了数字发展中心，并在该中心下发起“非盟—欧盟数字发展中心”项目。该项目主要通过在肯尼亚、卢旺达和埃及等10个非洲国家开展技术援助、知识分享和对话等，提升非洲国家政府、科研机构、民间组织等制定数字政策和应用数字技术等方面的能力，从而推动非洲数字技术和经济发展并加强欧非数字合作。

第三，欧盟基础设施援助重视同成员国、其他国家、金融机构和私营部门的协作。一是同欧盟成员国的协作。发展援助是欧盟机构和成员国之间的共享权能，通过加强与成员国之间的协调与合作，一方面可以防止援助的碎片化，提高资源利用效率和援助的有效性；另一方面也可以综合利用欧盟和成员国资源，实现欧盟和成员国共同的对外关系目标。二是与其他国家、金融机构和私营部门等的协作。欧盟注重综合利用不同行为体的援助资源，发挥各自特长和优势，以推动实现其发展援助目标。欧盟在《新欧洲发展共识》中提出，要广泛联合成员国的政府部门及其开发金融机构、私营部门、民间社会和学术界，并在可能的情况下纳入具有相同目标的国际和区域组织。

三、欧盟基础设施援助面临的挑战

1、强调自身利益可能导致资源错配

欧盟强调通过基础设施援助的方式实现自身地缘政治和经济目标，可能导致对所谓地缘政治和经济重要地区的大规模投入，以及对重要性较低但迫切需要援助的地区的忽视。欧盟的“全球门户”计划尽管以发展援助为主要实施方式，但其主要目的已偏离了促进受援国发展的初衷，而蕴含了更多的地缘政治色彩。在欧盟看来，其地缘政治竞争对手主要是中国，而“全球门户”计划所针对的就是中国的“一带一路”倡议。欧盟的这种立场不仅对欧洲企业无益，最终也不利于受援国的发展。

2、忽视发展中国家现实可能损害实施效果

对欧盟来说，基础设施建设不仅是一项工程项目，而且是关乎其价值观、气候、环境、性别和生物多样性等多重目标，从而对其援助行为提出了更高、更复杂的标准要求。欧盟的目标展望看起来似乎很美好，但发展中国家对于欧盟的做法并非没有疑虑。就价值观来说，欧盟所主张的价值观已经不再对发展中国家具有特殊的吸引力，随着自主意识的增强，非洲等发展中国家越来越希望按照自身的理念和计划，而不是其他国家或国际组织设计的发展道路来实现发展。

3、过于依赖私营部门，多边协调难以推进

就私营部门的作用来说，尽管欧盟长期强调私营部门在投资发展中国家基础设施项目中的作用，但这种投资不仅增长缓慢，且难以到达风险较高但基础设施需求较大的地区。相反，私营部门资金仍然集中在少数发展中国家和地区。尽管通过“全球门户”计划等倡议举措，欧盟的确加大了对私营部门的关注力度，但实际上仍主要采用此前已经在使用的混合融资和担保等金融工具，这些工具是否能够发挥作用，引导和撬动更多私营投资流向高风险、高需求的发展中国家，仍然是个未知数。

在同美国、日本等其他国家的协作上，一方面，以美国为代表的发达国家不断提出和实施带有援助性质的海外投资计划，其中相当一部分规划和承诺未能践行始终，欧盟基础设施援助能否实现其目标同样存在不确定因素。另一方面，尽管欧美协调开展了一些项目，但从根本上来说，欧盟的基础设施援助实现的是自身利益，而非美国的利益。考虑到双方各自在基础设施领域的实施方式和关注点存在很大的相似性，未来欧美恐难以避免在该领域的竞争。

四、结语

欧盟加大力度投入发展中国家基础设施建设，对发展中国家来说本应是机遇。但是，欧盟将发展中国家的基础设施市场当作其价值观的“倾销地”和地缘政治野心的“试验场”，事实上将自身地缘政治和经济利益置于发展中国家的发展利益之上。同时，欧盟将基础设施建设作为大国博弈的舞台，将中国“一带一路”倡议视为其“全球门户”计划的主要竞争对象，可能错失和中国进行合作的机遇和空间。

中国一方面应充分认识欧盟开展全球基础设施建设的决心和能力，正确看待欧盟通过“全球门户”计划同“一带一路”倡议竞争的意图，对两者之间对接和合作的难度保持清醒认识，防止其对“一带一路”项目的“挤出效应”；另一方面，在高质量共建“一带一路”的过程中，坚持共商共建共享原则，继续对欧洲国家和国际组织参与共建“一带一路”保持开放的立场。与此同时，借鉴欧盟基础设施援助和实施“全球门户”计划的有效做法，将有助于高质量共建“一带一路”的实践。

张超，中国社会科学院欧洲研究所副研究员。

陈小宁，商务部国际贸易经济合作研究院副研究员。

来源：《国际经济合作》2025年第1期，第79—89页。此为缩减版，注释从略。