樊丽明 孙超：加强财政资源和预算统筹的现实必然和改革思路

党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，指出“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，“完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”，“统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范性”。全国财政工作会议也指出，大力推进财政科学管理，全面深化财税体制改革，坚持做优增量、盘活存量。充分认识加强财政资源和预算统筹的现实必然，探讨其改革思路，非常必要，也十分迫切。

加强财政资源和预算统筹的现实必然

（一）优化财政政策体系要求加强财政资源和预算统筹。党的二十届三中全会对“健全宏观经济治理体系”作出部署，明确“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。健全宏观经济治理体系关键就在于完善政策统筹协调机制，而财政作为国家各项建设资金的主要筹集与分配主体，在宏观经济调控体系中处于核心地位。要充分发挥财政政策在宏观经济治理体系中的主导作用，必须加强财政资源和预算统筹，综合考虑经济、政治、生态、社会以及国际诸多因素的影响，从全局视域统筹各类财政资源，促进财政政策各项调控工具的目标一致，在此基础上协调各方利益，增强财政政策体系的适应性、兼容性和协同性。鉴于经济政策趋于目标多元化和工具多样化，优化财政政策体系既要注重调控工具创新，也要关注调控政策协调，构建制度化、常态化、长效化的财政政策协调机制。可以适度增强财政支出强度，加快财政支出进度，组合使用财政赤字、专项债、超长期特别国债、税费优惠、财政补贴等多元化政策工具，通过财政精准施策来有效应对各类风险挑战。在推动财政政策目标一致的基础上，加强财政资源和预算统筹可以促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，保持经济平稳增长、形成政策合力、提高政策效能。

（二）防范系统性财政风险要求加强财政资源和预算统筹。经济新常态背景下，加强财政资源和预算统筹成为防范财政风险和应对财政紧平衡的重要策略。一方面，通过建立健全财政资源和预算统筹配置的长效机制，盘活用好沉淀和闲置的资金资产，将符合条件的自然资源收益逐步纳入预算统筹管理，可以补充、增加、形成政府可支配财力，缓解财政收支矛盾和应对财政压力，确保财政可持续平稳运行。另一方面，加强财政资源和预算统筹有利于增强财政支出强度，进一步发挥政府支出的乘数效应，更好地将消费、投资和储蓄等环节有机贯通并促进其互相驱动，增强我国经济的内生动力和发展活力。譬如，通过健全财政资源和预算统筹机制，有利于合理界定各类转移支付的边界和功能定位，推动专项转移支付据实安排和执行，确保有限公共资金资源有效实现公共政策目标，提升预算资金使用效益和效果。

（三）推动高质量发展要求加强财政资源和预算统筹。高质量发展是当下我国经济发展的主题和目标，“创新、协调、绿色、开放、共享”的高质量发展离不开财政这一国家治理基础和重要支柱的支撑，更离不开加强财政资源和预算统筹形成的财力支撑。加强财政资源和预算统筹促进创新驱动发展，统筹财政资源配置于新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备等新增长引擎领域，以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式和新动能，促进高新技术产业等新质生产力发展。加强财政资源和预算统筹促进经济协调发展，推进基本公共服务均等化，实现区域之间、城乡之间、阶层之间的财政资源和预算统筹配置，构建财力适配、优势互补、高质量发展的区域经济布局。加强财政资源和预算统筹促进绿色经济发展，积极稳妥推进碳达峰碳中和，统筹财力协同推进降碳、减污、扩绿和增长，有利于加快形成资源集约节约和保护生态环境的空间格局、产业结构和生产生活方式。加强财政资源和预算统筹促进高水平对外开放，为扩大规则、规制、管理和标准等制度型开放提供坚实财力保障，促进资金、技术、人才等要素跨国流动，构建互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济治理体系。加强财政资源和预算统筹促进共享发展，统筹财政资源健全基本公共服务体系，解决经济社会发展中的不充分、不平衡、不协调和不可持续等问题，通过补齐民生领域的诸多短板，推动人民群众共享经济、政治、社会、文化、生态方面建设成果，维护经济社会稳定大局。

(四)统筹国内发展和国际开放要求加强财政资源和预算统筹。党的十九届五中全会指出，全党要统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局。加强财政资源和预算统筹是加快构建新发展格局、统筹国内发展和国际开放的重要手段。随着世界经济持续不平衡发展、来自发达国家的竞争加剧以及全球系统性风险逐步累积等现实挑战，我国要在百年未有之大变局中生存和发展，必须依赖集中力量办大事的制度体制优势，加强财政资源和预算统筹可以确保国家有充裕财力投资于民生、科技诸多领域，以获得竞争优势和保障国家安全。譬如，发达国家正通过强有力的财政政策促进高科技发展，不断加强对高端芯片、人工智能等领域的财政投入，由此推动并加剧了新一轮科技创新竞争，我国必须加强财政资源和预算统筹能力，统筹财政资源高效配置于科技创新发展最需要的领域或产业，通过财政精准施策以切实推动技术创新与赶超，夯实维护国家安全的财政基础。总之，统筹国内发展和国际开放离不开加强财政资源和预算统筹。

加强财政资源和预算统筹的改革思路

（一）健全“四本预算”的综合统筹制度。在清晰划分“四本预算”基础上，以一般公共预算为核心实施预算资金的统筹制度改革，建立相互协调的预算衔接机制。第一，继续加大政府性基金调入一般公共预算的力度，将规定范围的政府性基金逐步调入一般公共预算或补充预算稳定调节基金并统筹使用。第二，调整国有资本经营预算的收入结构和划转比例。细化国有企业分类，根据各类企业再投资的需要划定利润上交比例、范围。适当提高国有企业利润上缴国有资本经营预算的比例，以及国有资本经营预算划入一般公共预算的比例。第三，统筹社会保险基金预算和国有资本经营预算。继续划拨国有资本充实社保基金，实现财政负担的可控、安全、可持续以及代际公平；完善养老保险基金中央调剂制度，平衡省际养老保险基金的负担压力。

（二）进一步统一预算分配权，提高预算管理统一性和规范性。第一，加大政府性基金调入一般公共预算力度，促进预算权统一。应将规定范围的政府性基金逐步调入一般公共预算或补充预算稳定调节基金，由政府统筹使用的政府性基金项目转列一般公共预算，以减少预算资金的交叉重叠并最终实现两本预算的统一。第二，推动财政资源和预算统筹制度的顶层设计。中央可通过出台或修订法律法规的做法，逐步取消限制资金统筹相关规定，形成存量资金收回、使用、调整等的指导政策以及可操作性细则。第三，推动预算分配权的统一建设、部门内部与部门间的资金统筹使用以及各部门职责的梳理和部门间职责整合。在现有政府部门层级上，依托自上而下的行政协调机制，优化平级部门的统筹协调以确保政策一致性，实现“1+1＞2”的效果。

（三）健全存量资金资产的盘活制度。第一，加强对存量资金资产的“活”用。应用信息技术健全存量资金资产的实时监控机制，通过大数据完善存量资金资产的线上台账，实现存量资金资产的动态监控和及时清理，保证监管数据的及时性、真实性、全面性。第二，完善结余资金收回机制。定期核查和及时收回部门沉淀资金和财政专户存量资金。实行新增资产配置与资产存量挂钩、存量资金与下年预算安排挂钩。对于到期的民生保障、产业发展等政策资金，经评估后采取延续执行、调整或取消等分类处理。第三，健全行政事业单位国有资产盘活制度。推广用好《行政事业单位公物仓建设与运行指南》和全国公物仓应用服务平台，加快构建跨部门、跨地区、跨层级的现代公物仓体系。允许基层政府自主探索有效调剂行政事业性国有资产的具体制度或规则。建立健全行政事业单位闲置资产有效利用的激励制度。第四，健全经营性国有资产统筹制度。健全分类盘活经营性国有资产的财政资源统筹制度、经营性国有资产统筹使用的保障体系以及经营类国有资产的统筹推进机制。

（四）健全国有自然资源资产收益的统筹制度。第一，建立完善公共资源交易平台。对土地、海域、矿产、砂石等有形资源和指标、规模、权益等无形资产，实行市场交易、有偿使用、统一监管。第二，将国有资源收益进一步全面纳入预算。将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。

山东大学国家治理研究院院长 樊丽明

山东财经大学财政税务学院 孙超