杨华：新一轮乡镇机构改革：下沉赋权能否简约高效？

随着乡村振兴的全面推进，提得比较多的是治理重心下沉的问题。关注农村、关心基层，治理重心就要下沉，以提升基层的治理能力，于是大量机构、编制、人员、资源、职数、政策等都下沉了。新一轮机构改革就在这个指导下进行的。下沉赋权能否简约高效，我觉得从基层执法成效层面来看是没有做到的，很多机构也没有做到精简高效，甚至比以前更加冗余膨胀了。

2021年中共中央国务院关于加强基层治理体系、治理能力现代化建设提出了新一轮机构改革的精神，除党中央明确要求实体派驻的机构外，县直部门设在乡镇的机构原则上实行属地管理，即全部得下沉，从党务、财务、人员管理都要下沉到乡镇去。

从调查来看，新一轮机构改革的思路包括两个方面：一是整合所有乡镇机构现有的资源，实现机构精减，实践中确实实现了在形式上机构精简。一般乡镇，比如说湖北省4+N的模式，几办几中心，跟上面部门都没有一一对应。在发达乡镇，在湖北一些重要乡镇和苏州张家港这样很重要的经济发达地区的乡镇，产值都是几十个亿、几百亿的，发达乡镇一般设几局几室几中心，也就是把过去的站办所变成局。二是强化属地管理，把所有机构下沉到乡镇，尤其是执法机构和有审批权、执法的，还有一些职能比较强的都下沉来充实基层。

调查中，有的地方正在进行执法权下沉改革，有的地方改了正在运行，存在这样一些问题和现象。一是职能部门普遍不愿意改革。以前，部门能够调动乡镇七站八所，现在部门已经调动不了，因为不属于它的了，调动不了使它没有积极性对乡镇各个队伍进行专业培训和指导，也削弱了相应的履职和执法监管。

另外，基层干部普遍不愿意下到乡镇。过去这些派出机构的工作人员虽然在乡镇工作，但是他们属于部门管，理论上可以在不同的乡镇调动，也可以调到县城去，他们有这个期待；现在这些事业编人员属于乡镇之后，就永远都离不开乡镇了，所以他们就不愿意。所以，人员调动、人员安置是新一轮机构改革当中要解决的大问题。

当然，最主要的问题是机构膨胀，运行成本高昂，与改革原先的设想刚好相反。第一个是机构膨胀，改革后乡镇执法机构的层次复杂化，尤其是把站办所改成局之后，每一个局下面还设各种对应的条线。以前的站办所就是一两个人，或者没有人，或者是兼职的任，现在设了局之后，局下面还有办公室，跟办公室并列的还有大量条线。我们在张家港南丰镇调查，全镇有46个条线，每个条线都要有人负责，而且不是一个人，每个条线有两三个人来负责。实际上，改革并没有缩减机构、编制，反而是使它更加膨胀，层级更加复杂。过去乡镇的层次就是从党委书记到分管副职再到下面工作人员，设办公室之后，办公室里面还有几个层级，特别的复杂。

过去在县城的城管局政策法规股只有两三个人审理全县的执法案件，后勤股只有两三个人负责全县几百名执法人员的后勤工作；现在全部下沉到乡镇之后，每个乡镇都得设政策法规股或者后勤股，整个人员就膨胀了，进一步扩大了各种职能。

2021年之前，我们调查南丰镇有27个协管员负责全镇的市容市貌；2021年成立城管下沉之后，市容市貌管理就包给了第三方，这27个人就分成了监督组、执法组、辅助组、机动组、内勤组，机构就复杂了，原来由协管员干的工作现在就变成了监督配合考核第三方了，第三方还要另外出钱。过去自己干的，现在变成了第三方干了，而且内部机构很复杂，要运转起来，成本就特别高，财政负担比较重。我们在湖北调研的时候，省一级很奇怪，编制部门不算经济账，只管机构编制改革。我们给他们算了之后他们才很惊讶，因为每增加一个事业编，光人员工资每年就要增加十万块钱。比如在乡镇增加一个执法局的话，7个编制要70万元的人头经费。

第三个是执法权下沉基本上没有效果，执法规模不足、行权率低。即是说，乡镇没有执法事项给执法机构执法。张家港这样的发达区县都没有执法事项了，凤凰镇和唐桥镇是张家港两个最发达的镇之一，行权率也只有5%和3%。审批权基本上也不需要。案件没有规模，行权率特别低，乡镇城管局的人干什么去了呢？去监督垃圾分类去了。

并且执法权一旦下沉了，就要执法，这势必破坏原来的执法生态。从调查来看，县乡有两个执法生态，一是社会生态，二是履职生态。基层社会都是熟人社会，而不是法制社会，许多事情需要通过管理来解决，也就是通过做群众工作来解决。现在执法权下沉了，有了案件就得执法了，如果不执法会被说成是没有行使权力，但是一旦执法就很容易破坏的政府与村民、与基层社会的关系。还有履职生态的问题，过去部门内部的协作、多部门的合作，以及执法部门与执法对象之间，经过多少年的博弈和磨合，已经达成了一种均衡。比如，执法部门去执法的时候，执法对象很配合。而等到下沉到乡镇之后，整个执法履职生态被破坏了，又得重新博弈和磨合若干年之后再形成博弈均衡，所以现在出现了非常多的机制体制不顺畅的问题，包括部门联动的问题非常多。

总结起来，我觉得这次机构改革重心下沉有几个误区：一是改革的认识误区。觉得基层重心下沉一定就是把机构人员都下沉到乡镇，甚至下沉到村里面，张家港有一个村也下沉了城管队伍。事实上现在的乡村社会，包括像东部沿海发达地区，整个社会已经高度规则化、简单化了，村里人都很少了，多是老弱病残，相互之间没有多少事情了，还治理什么呢？还要配备一个高度复杂的治理体系，这些人下沉了能干什么呢？只能是进行内部空转、内部消耗了。张家港这样的地方都没有事情可做了，中西部更加是这样。所以，要重新讨论治理重心下沉到什么地方的问题。二是理论误区。认为基层治理能力的提升就是要扩张体制、赋予权力，但是它的悖论是体制扩张了、权力有了，治理能力却没有提升。普遍认为只要给基层权力、人、钱，基层治理能力就提升了，这是最大的理论误区。三是改革方式误区。整个机构改革，只谈机制改革，而没有意识到其实还有机制创新，尤其是在县乡两级机制创新是最重要的。普遍的观点认为治理重心下沉就是体制下沉，也就是机构、人员、编制、政策这些都下去，而没有意识到通过机制创新也可以实现下沉，比如像北京的街乡吹哨部门报到，街乡通过吹哨这种机制把在有事的时候把部门的人吹下去，没事的时候部门的执法人员还在县一级。但是整个机构改革的方式就是只谈体制，而不谈机制。

讨论治理重心要不要下沉、怎么下沉的问题，实质上是讨论乡镇功能的定位问题。以前我一直觉得东部地区的乡镇非常复杂，应该是事情很多的，这几年我在广东和浙江、江苏这些地方调查，发现随着农村人口大量进城，尤其是子女教育进城，农村大量的青壮年都出去了；过去浙江很多老板还留在村里，现在跑到县城、地市和省会城市了，农村人都没有了，乡镇功能就不是复杂的功能了，而是很简约的了。简约的治理体制就可以把乡镇很多事情做好。现在农村两个治理事务最重要，都跟老人相关，也就是把老人的养老搞好和老人种地搞方便来就行了。这都是乡镇功能的一些定位，不是复杂的治理。未来中国农村的机构改革当中，重点应该是职能转变而非机构下沉；现在大量的治理事务其实都是多余的，变成了空转。治理事务多了，所以人员也多了，其实刚好搞反了，是要减少这些事情，不是让机构下沉。现在的基层应该是简约治理，而不是复杂治理。

未来县域机构改革更多的是变机制，而不是变体制。现在我们所有的思维都是变体制思维，编制机构这条线的思考方式就是变体制。从审批权下沉和执法权下沉来看，履职的基本单位在县一级才有规模、有效率，乡镇乡村两级基本上没有事情。也就是我们的履职的单位在县一级，而不在乡村，也因此我们治理重心下沉应该是到县一级，而不是乡村两级。

（作者系中国农村发展学会乡村治理专委会副主任委员、武汉大学中国乡村治理研究中心教授；来源:《中国乡村发现》2024年3期）