曾宪奎：探索推动新兴产业及未来产业发展的产业政策模式

随着2023年9月习近平总书记提出新质生产力概念，并于2024年1月的中共中央政治局第十一次集体学习中对新质生产力理论进行的系统阐述，培育与发展新质生产力成为当前时期我国经济建设的主要任务。虽然对新质生产力的概念与范围可以做出比较宽泛的解读，但是新兴产业特别是未来产业作为新质生产力“王冠上的明珠”的地位却得到广泛认可。从全球经济发展史看，在缺乏有效政策支持的情况下，未来产业也会在各种技术、产业配套支撑成熟后，逐步从萌芽状态进入高速发展状态，但是这一过程中会有较长时间的沉寂。在有关产业政策对产业发展是否有效的争论余波尚未完全消退、产业政策面临由选择性政策向功能性政策转型以及竞争政策基础地位已经确立的情况下，如何在合理范围、以适度力度利用产业政策，对新兴产业及未来产业发展予以扶持，做到产业政策的成效最小而正向作用最大，是未来培育与发展新质生产力的重点事项。本文将对此问题进行研究。

一、当前时期新兴产业及未来产业是推进我国高质量发展的关键依托

依据新兴产业及未来产业的特性，综合考虑我国经济发展的趋势及面临的内外部环境，当前时期加快培育与发展新兴产业及未来产业是推进我国高质量发展的关键依托。

（一）我国已经步入经济转型和高质量发展的关键时期，一些旧的经济增长点正在逐步消退，亟需新的经济增长点予以顶替

这一时期经济发展的主要特征便是原来的粗放型经济增长方式正逐步向集约型方式转变，产业竞争力则由以要素低价格支撑的低成本竞争力转向以创新为主导要素的核心竞争力。在这一过程中，我国经济原来具有的一些优势正逐步丧失（主要体现为原来的一些具备较强国际竞争力的传统产业其竞争优势在下降），而新的优势又尚未完全树立，造成经济发展带动力的“断档”，对经济增长速度产生直接影响。自2011年以来，我国经济增速逐步由8%以上的高速向中高速转变，最近几年的经济增速维持在5%左右。尽管随着高质量发展持续推进，经济增速已经不像以前那么重要，但是要实现党的二十大提出的在2035年左右达到中等发达国家的目标，则经济增长速度不能太低，5%左右的经济增速需要保持较长时间。经济发展动力的“断档”问题，迫切要求我们培育新的经济增长点，而新兴产业及未来产业作为具有颠覆性特征、发展潜力大的产业，具备发展为新增长点的潜力。例如，2009年我国提出了七大战略性新兴产业，这些产业在十几年时间内迅猛发展，一些产业如新能源汽车产业现在已经成为带动经济发展的支柱性产业。今后，加速发展新兴产业及未来产业，有望创造更多经济增长点。

（二）大力发展实体经济的战略目标，要求我们必须加速发展新兴产业及未来产业

过去一段时间我国实体经济发展呈现出明显放缓趋势（如作为实体经济主体部分的工业，其增加值比重下降），在较大程度上影响了我国经济可持续发展，有学者将其称为过度（过早）去工业化。实际上，工业化可以划分为两个阶段：一是以规模扩张为特征的浅层工业化，二是以提高工业发展质量与竞争力为目标的深层次工业化。当前我国工业化比重下降呈现过早、过度的特征，深层工业化目标还远未达成。今后，我国大力发展实体经济的主要方向是做强做优，这就要求我们除了通过科技创新不断促进产业结构提升、加快核心竞争力形成外，还应通过大力发展新兴产业及未来产业，促进其赋能实体经济，提高实体经济效率与竞争力。例如，数字经济对于实体经济高质量发展具有全方位影响，推动数字经济与实体经济深度融合，对实体经济效率提升至关重要。然而，受到数字经济发展不足、赋能成效不显着等因素影响，我国数字经济在赋能实体经济还存在明显不足。随着我国新兴产业及未来产业持续发展，它们赋能实体经济能力将不断得到强化，从而推动实体经济高质量发展。

（三）在激烈国际竞争中占据发展先机的目标，要求我们必须加速新兴产业及未来产业发展

全球经济发展史表明，自1870年全球经济发展加速开始直到1970年，以美国为代表的发达国家保持了超高速增长，特别是1920年到1970年是美国历史上增长最快的时期。但是自1970年之后，美国经济增长呈现明显下降趋势，造成这一问题的原因是第二次工业革命是全方位彻底改变人们生活的革命，而与之相比，第三次工业革命（信息技术革命）的影响范围则窄得多，且其对美国经济的影响仅限于1994到2004年间。其他国家经济发展的具体时间虽有差异，但是这两次工业革命对经济的影响却高度类似。如果没有新一轮科技革命，则全球劳动生产率增长会持续陷入低迷，这一点会不同程度影响所有国家，即便是后发国家虽然具有发达国家所不具备的发展空间，但是全球劳动生产率的降低也会压缩这一空间，并会使其面临的国际经济环境更加逼仄。当前时期新一轮科技革命和产业变革正如火如荼，从其特征看，它与第三次工业革命更加类似，即对经济发展的作用是有限的，即便是对人们生产生活具有巨大潜力的人工智能其影响发挥也很可能是渐进性的。同时，第三次工业革命的经验也表明，新一轮科技革命很可能具备“赢家通吃”特征，只有先行者才能享受未来产业发展带来的最大收益。在这种情况下，世界各国纷纷努力抓住这一机遇：一方面，努力让新的未来产业成为推动自身经济高质量发展（以劳动生产率超常规发展为特征）的推动力，使自身摆脱全球长期经济发展趋缓的困境；另一方面，由于在新一轮科技革命和产业变革中每个未来产业对经济发展的带动作用及有效影响时间有限，必须通过交替的未来产业发展才能创造推动经济发展的持续不断的新增动力，而这种持续的创新压力将不断强化各国推动未来产业发展的行动。作为一个即将迈入高收入国家行列、要在2035年达到中等发达国家收入水平的国家，我国要实现经济发展速度与经济发展质量的均衡，就必须加速新兴产业及未来产业发展，努力在新一轮科技革命与产业革命中赢得战略主动并谋求自身利益最大化。

二、产业政策在加速我国新兴产业及未来产业发展中具有不可替代的作用

新兴产业及未来产业本身具备高投入、高风险特征，尤其是未来产业往往处于产业与技术萌芽期，不确定性高且资金回收周期长。这些特征就决定了要完全依托市场进行资源配置，则新兴产业及未来产业发展可能在很长一段时间比较缓慢，难以满足各方要求。在这种情况下，就需要一个催化剂来加速新兴产业及未来产业发展，而这就是产业政策。产业政策的主要作用体现在三个方面：

（一）引导资金投入特定方向，促进新兴产业及未来产业以超越自然发展状态的速度快速发展

最突出的表现便是在新兴产业及未来产业发展初期（萌芽期）引导资金进入。在这一时期，产业与技术不成熟引发的不确定性妨碍了各类投资进入，进而使未来产业在萌芽期陷入了“产业及技术不确定性大——投资不足——产业及技术发展速度受阻”的恶性循环，减缓了产业及技术发展进程，因而资金资源进入不足是制约产业及技术发展的关键问题。产业政策在引导资金加速进入、打破萌芽期未来产业面临的产业及技术发展的恶性循环方面具有良好的效果。例如，在2012年后我国密集出台的一系列支持新能源汽车的产业政策，在很短时间内就引导大量资金进入这一领域，使我国新能源汽车在短短十几年内，就从年产1万辆左右迅速上升到2023年的944.3万辆。预计2024年我国新能源汽车产量将超过1000万辆，实现连续10年新能源汽车产量世界第一。具体来说，相关政策集中体现为大幅度补贴，如对普通电动汽车补贴6万元/辆，对达到一定的标准的电动客车补贴50万元/辆。我们有充分理由认为，如果没有这些大力度扶持政策，新能源汽车发展状况必然会远远滞后于当前实际状况。其实，相对于一些依然处于萌芽期的产业来说，新能源汽车的技术成熟得非常快，如在电动汽车发展初期，续航里程达到400公里是当时业界公认的临界技术标准，当时的电动汽车还普遍无法达到，但是在短短几年内，这一指标就已经被超越。然而，其他产业技术进步就未必这么快，这就意味着这些产业的发展速度要超越自然状态，就必须保持较长时期的政策引导与刺激。

（二）引导企业将资源向创新倾斜，包括加大研发投入力度、加快新产品开发进程以及加速新场景应用

创新是新兴产业及未来产业发展的立足之本，只有不断创新，这些产业生产的产品和提供的服务才能体现出其颠覆性特征，从而将其发展的潜在前景逐步转化为产业广阔的发展空间，同时通过创新不断完善产品与服务，降低产品成本并提高其质量，才能为市场快速拓展创造基础。事实上，全球经济发展史表明，大量的未来产业从技术及产品原型出现，到产业真正成熟乃至其产品或服务大面积推广，往往需要几十年的时间。导致这一问题的主要原因是，从初步技术和产品到最终大规模商业可行的技术及产品之间的相关创新速度较慢。以汽车产业为例，最早的汽车是卡尔?本茨于1886年发明的，在开发了四程发动机之后（最早的二程发动机是1879年12月他发明成功的），他将发动机装在三轮底盘上，造出了历史上最早的汽车。但是，汽车从未来产业转变为新兴产业花费了几十年的时间。随着亨利?福特开发出价格不断下降、依托流水线进行生产的T型车，汽车工业的生产开发中心由德国转向美国，汽车才逐渐由新奇的奢侈品转型为普通消费者买得起的商品，到1920年美国每百户汽车拥有量达到38.3辆，1930年达到89.8辆。当然，全球其他地区汽车产业的发展相对要更滞后一些。汽车工业发展之所以用了较长时间，重要的原因之一便是其成熟的过程需要大量配套性创新，如转向装置、火花塞、汽化器、变速器等技术创新以及道路硬化等配套性措施。

因此，引导企业将资源向创新倾斜，是引导新兴产业及未来产业发展的关键政策。相关的政策主要包括三个领域：第一，引导企业加大技术创新投入，加快创新速度。新兴产业特别是未来产业，其产业与技术成熟进程高度一致，只有引导企业加速产业发展相关技术创新，才能加快产业发展进程，在竞争中谋取先行者优势。但是，正如前文所述，因为新兴产业特别是未来产业在发展早期阶段，产业、技术、市场均不成熟，未来发展不确定性大，而相关技术创新投入往往较大且研发周期较长，这就导致耐心资本缺乏。同时，对新兴产业及未来产业而言，创新是一个持续的过程，企业要在竞争中居于主动就要不断创新。这就需要产业政策持续激励与引导，使企业将更多资源投入创新。第二，加快新产品开发进程。这实质上就是实现创新商品化的过程，只有不断把创新转化为商品，才能真正实现各项技术创新的经济价值，把企业的技术优势转化为竞争优势。其实，我们所说的新质生产力，强调的是作为技术创新结果的“生产力”，因而技术创新转化在培育与发展新质生产力中居于重要地位。这也是新兴产业及未来产业发展相关产业政策的重点内容。第三，加速新场景应用。正如前文所述，许多未来产业的重要性除了自身作为独立产业具备较大发展空间外，其发展的更大潜力则体现为与其他产业融合而产生的巨大经济价值，特别是赋能传统产业。例如，人工智能具有广阔的发展空间，就与“人工智能”具备改造提升其他产业息息相关，2024年12月的中央经济工作会议上提出要开展“人工智能+”行动，就是基于人工智能的这一特性[7]。因此，在未来培育与发展新质生产力中，加速新场景开发与应用是产业政策要完成的重要任务。

（三）构建良好的产业发展生态体系，支撑新兴产业及未来产业快速发展

良好的产业政策，能够处理好产业扶持与构造良好产业发展生态的关系（其中构建合理的竞争秩序是后者的关键），从而保障新兴产业及未来产业的持续快速发展。前几年关于产业政策是否有效的争论中“产业政策无效”的观点，反映的主要问题是：如果产业政策运用过度，无法处理好与竞争政策的关系，就会对资源配置效率、市场良性竞争秩序调节企业行为作用的发挥产生不利影响，造成扭曲效应，降低了产业政策成本收益比。其实，即便在产业政策的创立国日本也存在产业政策无效的说法，有的日本学者认为传统上认为的日本产业政策的积极效果，实质上是竞争政策积极作用的体现，换句话说，产业政策不过是冒领了竞争政策的功劳。当然，这并不意味着产业政策真的彻底无效，相反，产业政策对于新兴产业及未来产业发展至关重要，关键在于要提高产业政策的效率，降低其成本。

事实上，通过产业政策构建良好的产业发展生态体系，将对新兴产业及未来产业发展产生积极作用，这主要体现在如下几个方面：首先，良好的产业政策，能够实现产业扶持与公平竞争政策的均衡，为新兴产业及未来产业发展创造最适宜环境。新兴产业及未来产业发展，在客观上需要政策扶持，以加快超越初期的瓶颈期。过去的产业政策之所以出现问题，关键在于产业政策的利润转化趋势（对企业而言，得到的产业政策支持会直接或者间接转化为企业利润，其中补贴转化得最为直接），在一定程度上导致马太效应，影响了良性竞争秩序构建，对企业创新行为产生明显负面刺激。其实，在协调好产业政策与竞争关系基础上，消除产业政策补贴大型企业的倾向，强调公平竞争秩序构建，就可以较好地协调产业发展引导与市场秩序构建问题，从而保证产业在合理市场结构下的快速发展。其次，要构建好公平、适度的产业支撑体系。以促进产业整体良性发展为目标，适度提前规划与产业发展相关的各项配套设施，逐步完善产业发展各项体制机制，为新兴产业及未来产业快速发展保驾护航。其中，最重要的一点便是要根据新兴产业及未来产业发展的趋势与要求，积极完善经济发展宏观环境，构造优良营商环境，消除制约新兴产业及未来产业发展的各项制度约束。

三、当前时期促进新兴产业及未来产业发展的产业政策存在的问题及美国的启示

从2009年我国提出战略性新兴产业概念，并推出一系列扶持政策算起，我国新兴产业及未来产业已经有十几年系统性的产业促进政策制定与实施经验，这些政策取得了产业规模迅速扩大、产业发展进程在全球具有显着领先优势等积极效果，但是也暴露出一系列问题，而且部分问题的后果还未全部展现。美国等国家的新兴产业及未来产业发展政策，能够通过比较研究视角，给我们提供一定程度的借鉴。

（一）我国过去的高强度刺激型产业政策存在的主要问题：以电动汽车为例

我国过去强调高强度刺激的产业政策体系，在一定程度上导致新兴产业及未来产业发展过速，许多本来可以在自然发展状态中逐步解决的问题，在同一时间内集中出现。其中，最典型的是电动汽车产业，其发展有过速之嫌。

首先，尽管产业政策清除了部分制约电动汽车产业发展的关键配套设施如在较短时间内解决了充电桩这一关键制约性因素，使其在国内市场中占有率迅速提升，但是电动汽车行业依然存在许多没有解决的技术性问题，如在寒冷地区和寒冷季节电池的续航问题、电动汽车所需要的电以火电为主因而并不具备鲜明的新能源特征问题、电池生产及后续处理所带来的环境问题、电动汽车安全问题等。在产量增长缓慢时，这些问题并不突出，但当其数量激增时，即便是概率不大的问题，在绝对数量上也会十分庞大，导致解决这些问题的回旋余地变小。这是产业发展过快所带来的最突出问题。换句话说，产业政策产生了“市场被提前催熟——技术无法全面跟上——潜在问题随着市场规模扩大而加剧”的后果。

其次，产业过快进入过度竞争期。从我国当前电动汽车市场发展状况看，激增的产能、大量的新进入者已经使该产业迅速进入过度竞争期，部分企业已经出现经营困难迹象，同时一些大型企业在经营上也开始出现下行趋势。照理说，不论是新兴产业还是未来产业，其产业发展周期应该较长，但是在产业政策的过度刺激下，其发展周期会明显加快。除了刚刚论述的几个技术层面问题，产业超常规发展还会产生一个明显的问题，即市场需求无法跟上。一方面，油车等传统车型并未显现出明显颓势，国内电动汽车等新能源汽车相对于油车的优势，既非技术层面的碾压，也非价格上的绝对优势，即便在能源供应价格上具备绝对优势，也会因为其他方面的各种成本被稀释，如作为二手车新能源汽车贬值速度明显高于油车。国内电动汽车相对于油车的快速发展，更多的是各种政策倾斜的累积性效果。另一方面，从全球市场发展看，电动汽车国际市场开发速度明显滞后于中国，虽然我们可以将此解释为中国具有领先优势，但是换个角度看，这也说明中国电动汽车发展过快。例如，2023年我国新能源汽车958.7万辆，汽车总产量为3009.89万辆，前者占比为31.9%，而我国新能源汽车以电动汽车为主，据统计，截至2023年底我国纯电动汽车保有量占新能源汽车的比重为76.04%。但是从对电动汽车最欢迎的欧洲市场看，2023年纯电动汽车新增150万辆，在新注册汽车中的占比为14.6%，而这一水平还是在2023年明显快速发展（当年增长率为48.5%）的基础上取得的。这两个方面逐渐对市场需求形成挤压，即在国内市场逐步趋于饱和的同时，国际市场发育的速度却过于缓慢，需求不足将逐渐拖累电动汽车行业发展。

最后，政策刺激下产业过快发展的现象，在很大程度上是政府替代市场选择产业发展方向的结果，这可能会产生系统性偏差，导致巨量经济损失。新兴产业特别是未来产业，在产业尚未成熟时，往往存在多种可能技术与产业发展路线，但是并非所有路线都能提前被人预测，哪条路线或者若干条路线在未来会最终胜出难以准确预知。但是，我国过去的产业政策高度倾向于将模糊问题清晰化后立即落实为具体行动，即产业政策首要步骤是选定具体技术与产业发展路线。这种选择即便遵循了科学的程序、充分利用了相关信息，其结果也难以保证准确。如果产业技术路线选择错误，会产生系统性风险，造成巨大经济损失。

（二）美国新兴产业及未来产业促进政策对我国的启示

当前时期，美国产业政策回归，成为讨论我国促进新兴产业及未来产业发展的相关产业政策的重要议题，其政策可以为我国提供有益借鉴。美国产业政策主要表现为直接干预政策加大、推进产业本土化、促进未来产业发展等，其中直接干预政策主要特征之一便是补贴政策呈现逐步加大趋势，在拜登当政期间尤为明显。但是，综合起来看，美国产业政策往往以多项平行政策目标叠加为特征，例如2022年通过的《芯片和科学法案》，将强化科技创新（美国政府科技研发投入比重多年以来呈现下降趋势因此亟须改善这一状况）、吸引全球芯片主要企业入驻、促进区域经济平衡发展、强化国家安全等诸多目标协调一体。从产业政策性质看，这些政策具有较为鲜明的选择性特征，特别是在吸引企业入驻方面高度强调补贴。这确实在一定程度上说明，为了加快未来产业发展，世界各国在产业政策具体举措方面已经开始趋同。

但是，整体来看，美国产业政策与我国还是有很大不同：第一，美国产业政策整体力度明显弱于我国，其对产业发展的干预水平较低。以《芯片和科学法案》为例，它对企业的补贴，主要体现在吸引投资入驻方面的补贴力度较大。这主要是因为芯片相关企业在投资候选地点较多时倾向于选择各项成本较低的国家或者地区（而美国的各项成本往往较高），为了改变企业的这一选择倾向，吸引其入驻美国，该法案采取了必要的补贴措施。或者说，这部分补贴具有高度的招商引资特征。第二，美国产业政策还是高度倾向于高科技领域、关键技术环节，是以强化科技领先优势、加速科技转化速度、提升本国国际竞争力为主要导向。虽然美国产业政策也在一定程度上强调产业链安全性，注重强化弱势产业环节，但是整体来看，其产业政策还是以强化原始创新为主要原则，并没有刻意强调整个产业规模做大。第三，美国产业政策对产业发展进程引导是适度的，并未过度干预市场体制主导作用的发挥。作为资本主义国家，美国的经济体制在很大程度上制约了产业政策的范围，因而产业政策的导向型作用更多是战略指引作用，而不过度参与到产业具体发展层面。应该说，中国和美国的产业政策，各有自己的特点，我们可以在一定程度上予以借鉴。但是，当前在一些解读美国产业政策的文章中，存在一种倾向，即将美国产业政策的回归，作为强化我国传统产业政策的依据，这一解读是存在偏差的，问题的关键是我国过去实行的产业政策措施体系与扶持力度是否适合以及未来产业发展的特征需要什么样的产业政策。

四、当前时期促进新兴产业及未来产业发展的产业政策转型与构建

当前时期，我国产业政策正处于由选择性政策向功能性政策转型过程中，倾向性突出（主要倾向于新产业、新技术以及大型企业）、强调补贴刺激、对公平竞争造成损害的传统产业政策正逐步退出，强调公平竞争、完善市场环境的功能性产业政策逐渐成为产业政策发展方向。但是，这并不意味着在新兴产业及未来产业领域就必须完全抛弃传统产业政策。新兴产业及未来产业的幼稚产业特征以及日益激烈的产业制高点国际竞争，要求我们保留一定的选择性政策，对这些行业予以重点倾斜，促进各项资源汇集，短期内形成推进这些产业发展的合力[11]。结合全球新兴产业及未来产业发展历史以及我国战略性新兴产业发展的经验与不足，我国未来的新兴产业及未来产业促进政策的整体方向是由以推动产业超速发展为目标的高强度刺激型政策体系向以推动产业适度超前发展为目标的适中引导型政策体系转变。整体来看，这种转变主要包括内容：

（一）在产业发展导向上，由规模扩张导向向适度进程加速导向转变

前面论述的我国传统产业政策的问题症结可以归结为规模扩张导向，即过度强调产业规模加速扩张。战略性新兴产业政策出台伊始，政策就高度重视产业规模扩张，甚至对部分产业紧紧围绕产量制定相关政策，以短时期内实现产业规模迅速扩张为目标。例如，2012年开始我国新能源汽车（主要是电动汽车）产业扶持政策出台频率与力度明显加强，就与当时汽车产量与初始规划存在较大差距有关，因而相关政策紧紧围绕着产业规模扩张展开。理论上说，产业规模迅速扩张，将快速降低单位产品生产成本，为市场迅速开拓、产业快速成熟做好铺垫。但是，正如前文所述，过度的规模加速导向会导致产业及技术不成熟的负面效果短期内集中爆发，对正常产业发展进程产生一系列冲击。同时，过度强调规模扩张的产业政策往往以补贴作为推动力，这使在位企业缺乏足够时间去创造独特竞争优势，而新企业的持续进入，会在短期内加剧竞争并形成过度竞争局面，产生“新兴产业竞争传统化”问题。前文介绍的电动汽车行业提前进入过度竞争的案例反映的就是这一状况。企业为了赢得生存，被迫采用一切可能提高生产率、降低生产成本的举措。当前时期，部分新能源汽车企业在劳动力工作福利方面暴露出一些问题，就体现了这一点。同时，规模加速导向还要求新兴产业及未来产业必须积极开拓市场，使市场扩张速度与产业规模扩张速度一致，否则就会导致供不应求的局面，这将进一步加剧企业之间的竞争，持续恶化产业发展环境。因此，避免规模加速导向，使产业发展维持适度，则无论产业及技术发展、市场扩张、企业能力建设都能与产业规模相协调，避免上述的一系列问题。

事实上，产业政策应该坚持适度进程加速导向而避免规模加速导向。所谓适度进程加速导向，是指产业政策通过消除制约或者降低新兴产业及未来产业发展的约束，实现比自然进程状态下更快地发展，但是这一发展速度又不至于造成失控。这里之所以强调适度，除了前文所述地过快发展会导致产业所具备的一些弱点在短期内集中出现外，还有几个原因：第一，新兴产业特别是未来产业，其发展进程会对部分传统产业产生颠覆性作用，从而实现对其部分甚至全面替代，这可能在短期内对相关产业甚至整个经济体系产生严重负面冲击。在这种情况下，如果过度加速新兴产业及未来产业发展进程，会在短期内释放其蕴藏的全部破坏性力量，导致经济体系无法及时通过资源整合消化其冲击，从而影响经济稳定。第二，新兴产业或者未来产业的过快超前发展，虽然使一个国家具有了先行者优势，但是也会有一些不利后果。例如，其他国家可能会因为落后太多无法在现有技术路线进行追赶，转而采用其他路线，这会影响到产业当前主导发展路径，削弱领先国家的先行者收益。第三，新兴产业及未来产业对其他产业的赋能功能，可以分为潜在功能和实际功能，在产业及技术不够成熟时过度推广的实际功能，可能会影响未来潜在功能的发挥，并造成各种效率损失。因此，产业政策在加速新兴产业及未来产业发展时，要注意适度，即既要努力追求对其他国家在发展进程上的前沿地位优势，又不能完全不顾忌其他国家产业发展状况以及产业发展面临的各项资源支撑而追求过快发展。

其中的关键问题在于要控制扶持性政策力度与密度，政策实施不能通过诱发企业非理性行为去促进产业超常规发展，而是要在保持企业理性行为状态下，通过适度改变其收入与成本预期去转变其行为。在这里，企业非理性行为与理性行为的界限是企业进入新兴产业及未来产业的选择是否是基于自身条件、对产业发展长期预期以及是否愿意长期坚持等角度进行的理性权衡。产业政策一定要限制单纯谋取政策红利的投机者、盲目跟风的投资者的进入。

（二）在政策着力点上，要向强化科技创新动态水平转变

新兴产业及未来产业的关键依托点是创新，创新的重中之重则在于科技创新。然而，新兴产业及未来产业科技创新特别是关键核心技术创新复杂度高、原创性强、失败风险大的特点，导致相关引导刺激政策往往很难取得立竿见影效果，且即便政策取得效果（即大量资金进入这些产业科技创新领域），离真正成效的显现仍然还有较长距离。在这种情况下，追求短期效果的政策就倾向于将着力点放在更容易见到成效的规模扩张、大型企业培育与扶持方面。然而，未来新兴产业及未来产业发展，不能再沿袭这一模式，必须将政策着力点置于科技创新之上，实现科技创新、规模扩张、企业能力培育三者协同推进。

需要格外注意两点：第一，要将培育耐心资本作为促进新兴产业及未来产业科技创新能力提升的关键要素支撑。科技创新所需的长期资金支持，必须要耐心资本支撑。党的二十届三中全会提出，国有资本要向前瞻性战略性新兴产业集中，而其具有的不追求短期收益的特征，使其天然适宜充当耐心资本。第二，要注重科技创新全链条效率提升。在后发国家，处于落后状态的产业在发展过程中，可以通过积极引进生产设备和商用技术，弥补技术创新能力不足的问题，因而产业发展对基础研究水平的依赖度相对较低。但是，新兴产业及未来产业依托的技术往往具有高度原创性，技术来源往往与基础研究息息相关，如量子计算、量子计算机的发展要高度依赖于量子信息等方面的研究。同时，部分未来产业在技术层面具备技术交叉融合特征，需要多方面的技术共同支撑，如人形机器人的不断进步就需要人工智能、神经网络等多种相关技术作为支持，这更少不了基础研究的支撑[12]。在这种情况下，产业政策必须走出“产业”（关注生产）及“技术创新”（强调商用技术研发）视角，而要站在科技创新全链条角度，促进基础研究、应用研究、试验发展三个环节紧密结合，不断提升创新成果产出的速度与质量，为未来产业发展提供源源不断支撑力。

（三）注重新兴产业及未来产业特殊性质，产业政策要高度注重完整产业体系构建

在这方面，需要高度注重三个方面的内容：第一，要根据每个产业的特点及发展进程，在产业政策出台后及时制定相关产业配套政策，解除其对产业发展的约束。新兴产业及未来产业与传统产业的一个明显不同之处便在于，其发展往往需要解决特定配套约束。这种约束主要分为产业发展前约束与产业发展中约束，前者如关键技术、资本投入，后者如电动汽车产业中的充电桩等基础设施。只有在尊重市场规律决定性地位基础上，采取积极的政策措施解决这些制约性因素，才能在社会总成本最低的情况下推动新兴产业及未来产业发展。第二，应注重产业链安全与韧性水平的提升。最核心的问题在于要在产业链关键环节、关键技术与零部件方面保持自主可控。当前时期，我国新兴产业及未来产业部分关键环节特别是关键技术、零部件依然依赖于进口，而美国等西方国家对芯片等部分关键零部件进口施加了越来越强的限制，这对产业政策提出了新的要求与挑战。这就要求我们，一方面要采取措施，在短期内寻求新的替代手段，以便减小禁运等措施对相关产业发展的负面冲击；另一方面要不断推进高水平科技自立自强，通过新型举国体制集聚全国研发资源对相关技术进行攻关，以谋求在最短时间内实现技术突破，解决关键技术及零部件缺乏的问题。第三，产业政策要引导建立高效、协作、互利的产业链体系。当今时期，产业分工越来越细化，一个产业的整体效率主要取决于整个产业分工效率。我国许多产业之所以具有较高的国际竞争力，很大原因便在于高度发达的产业分工体系，各个环节在降低成本、提高生产效率方面形成协力，共同促进了产品生产成本下降，形成了低成本竞争力来源。但是，与传统产业不同，尽管新兴产业及未来产业在发展过程中也强调通过产业分工细化、市场规模扩大不断降低成本，但是极端压缩成本、追求低成本竞争力却非新兴产业及未来产业发展追求的目标。特别值得注意的是，如果产业链后端的企业极度追求低成本，会诱导前端企业在原材料和零部件上以次充好，导致最终产品质量下降，这是处于发展期的新兴产业及未来产业必须竭力避免的局面。整体来看，适宜于新兴产业及未来产业的产业链是强调创新高效、强化协作、追求互利的分工体系，只有建立在健康关系上的产业分工才能对整个产业可持续发展提供有效支撑。这方面的关键在于产业政策要对产业链主导企业的行为进行引导约束，防止其为了短期利益侵害其他环节企业的正当利益。

五、政策建议

根据前文分析，对促进我国新兴产业及未来产业发展的相关产业政策，提出如下建议：

一是要处理好政府与市场关系，将政府与市场积极作用结合起来，而非相互掣肘。促进新兴产业及未来产业发展，一定要真正处理好政府与市场关系，既要由政府以产业政策等手段解决制约新兴产业及未来产业发展的制约因素，又要真正将资源配置的主导职能交由市场，防止政府作用发挥过大。在产业政策方面，首要的问题便是防止地方政府把新兴产业及未来产业发展特殊化。在实践中，各级部门及政府在无形中往往把新兴产业及未来产业的发展作为体现自身工作绩效的重要乃至是关键内容，在扶持其发展过程中政府作用发挥过多，无形中影响了市场机制在资源配置的决定性作用的发挥。因此，在产业政策方面，一方面我们要积极发挥政府在促进新兴产业及未来产业适度超前发展方面发挥积极作用，以适宜的选择性政策推动产业发展；另一方面又要控制好政府干涉范围，注重与公平竞争政策相协调，尽量发挥市场在资源配置中的作用。

二是要注重产业政策的动态适应性。任何产业政策，都需要与产业发展具体形态、内外部环境变化等因素相适应，而不宜长期保持不变。新兴产业及未来产业在产业和技术两个层面都面临着较大不确定性，产业发展的具体状况与环境变动幅度较大，这就需要产业政策及时根据环境而做出适应性调整，基本要求便是要在产业政策成本最小化、对资源配置扭曲最小化基础上，出台符合产业发展目标的政策。

三是注重核心产业发展与产业赋能相结合。许多新兴产业特别是未来产业，其对经济的作用既体现在产业自身发展所具有的辐射带动作用与其赋能其他产业而对这些产业效率提升所起的推动作用。因此，产业政策必须要将促进未来产业自身发展与促进其与其他产业融合发展结合起来，而不能偏废其中一端。

四是破除新兴产业及未来产业盲目尽快做大的心理。激烈的国际竞争以及新兴产业及未来产业先行者优势所带来的巨大经济利益，使我国社会各界产生了新兴产业及未来产业应该尽快做大的心理，这成为过去我国产业政策中刺激过大问题产生的根源性因素之一。事实上，新兴产业及未来产业应适当加速，但是尽快做大未必就合理，可能会产生欲速则不达的问题。因此，对新兴产业及未来产业发展树立科学认识，破除尽快做大的盲目心理，对于新兴产业及未来产业的健康发展以及保证产业政策的科学性合理性十分重要。

（作者简介：曾宪奎，中国社会科学院马克思主义研究院研究员，经济学博士，主要研究方向为产业经济学和宏观经济学）

来源：《当代经济管理》