李庆明：《民事诉讼法》第305条与《外国国家豁免法》第16条的关系研究

在实行绝对豁免政策或原则时，除非外国国家放弃豁免、接受中国法院管辖，否则中国法院不受理管辖针对外国国家及其财产的民事诉讼，也就不存在外国国家豁免制度与民事诉讼制度的协调问题。《中华人民共和国外国国家豁免法》（下称《外国国家豁免法》）完成了从绝对豁免到限制豁免的转变，授权中国法院办理涉及外国国家的民事案件。外国国家豁免是一个政治与法律、外交与司法交叉的问题。外国国家是一类特殊的诉讼主体，参与民事诉讼会涉及一些特殊的程序规则，但因为参与的是法院地的民事诉讼，故也难免会适用法院地的民事诉讼规则，自然而然地也就涉及外国国家豁免法律制度与民事诉讼法律制度的协调与衔接问题。中国法院受理的涉及外国国家的民事诉讼，也属于民事诉讼程序，应纳入统一的民事诉讼法律程序制度。第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议2023年9月1日通过《外国国家豁免法》与《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，《外国国家豁免法》与2023年修正后的《中华人民共和国政府民事诉讼法》（下称《民事诉讼法》）均于2024年1月1日起施行，共同调整涉及外国国家的民事诉讼法律关系。

《民事诉讼法》第305条规定：“涉及外国国家的民事诉讼，适用中华人民共和国有关外国国家豁免的法律规定；有关法律没有规定的，适用本法。”《外国国家豁免法》第16条规定：“对于外国国家及其财产民事案件的审判和执行程序，本法没有规定的，适用中华人民共和国的民事诉讼法律以及其他相关法律的规定。”《民事诉讼法》第305条与《外国国家豁免法》第16条虽然各有偏重，但在内容上互相援引、互相衔接，构成一个完整的整体。《外国国家豁免法》与《民事诉讼法》是特别法与一般法的关系，两部法律相互衔接，共同服务于涉及外国国家的民事案件的处理。在外国国家的认定、管辖、期间、送达、审判和执行程序、外交介入等问题上，应优先适用《外国国家豁免法》及其配套制度，《外国国家豁免法》没有规定的，适用《民事诉讼法》及其配套制度。

一、《民事诉讼法》第305条的理解与适用

（一）《民事诉讼法》第305条的由来

长期以来，由于中国坚持绝对豁免立场，不受理、管辖以外国国家及其财产为被告的民事案件，也不接受外国法院对中国及其财产的管辖，故《民事诉讼法》及其司法解释也并无关于外国国家作为被告的审判和执行程序的规定。十三届全国人大常委会第三十八次会议对《中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）》进行了审议，2022年12月30日公布的《中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）》也并无关于涉及外国国家的民事诉讼程序适用法律规定的条款。2022年12月27日，时任最高人民法院院长周强向全国人民代表大会常务委员会说明《民事诉讼法 （修正草案）》的起草背景和必要性、《民事诉讼法（修正草案）》的主要内容时，也并未考虑到要在《民事诉讼法》涉外编中增加关于外国国家参与民事审判和执行程序的条款。

在《民事诉讼法（修正草案）》公布征求意见的同时，《外国国家豁免法（草案）》也在征求意见，各界开始注意到二者之间可能存在衔接问题，需要在《民事诉讼法》中增加有关涉及外国国家的民事诉讼的规则。根据全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）》审议结果的报告，有的部门、专家建议在《民事诉讼法》中增加与有关外国国家豁免法律的衔接性规定。宪法和法律委员会经研究，建议采纳这一意见，在《民事诉讼法》“涉外民事诉讼程序的特别规定”一编最后增加一条规定：“涉及外国国家的民事诉讼，适用有关外国国家豁免的法律规定；有关法律没有规定的，适用本法。”全国人大常委会最终通过的《民事诉讼法（修正草案）》对前述条款有所修改，在“有关外国国家豁免的法律规定”前加上“中华人民共和国”，明确是适用中国有关外国国家豁免的法律规定。最终确定的内容是《民事诉讼法》第305条，明确规定：“涉及外国国家的民事诉讼，适用中华人民共和国有关外国国家豁免的法律规定；有关法律没有规定的，适用本法。”

（二）“适用有关外国国家豁免的法律规定”的理解

《外国国家豁免法》是涉及国家对外关系和司法制度的重要法律。《外国国家豁免法》第1条就列明了该法的立法依据与宗旨，规定“为了健全外国国家豁免制度，明确中华人民共和国的法院对涉及外国国家及其财产民事案件的管辖”。外国国家豁免制度是指对涉及外国国家及其财产的民事案件，基于一定原则所确定的法院不予管辖或者在特定情形下予以管辖的专门制度安排。《民事诉讼法》第305条“适用有关外国国家豁免的法律规定”中并未说明是适用《外国国家豁免法》，而是适用“有关外国国家豁免的法律规定”。“有关外国国家豁免的法律规定”应作广义理解，不但包括《外国国家豁免法》，也包括《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》等法律中有关调整外国国家豁免制度的规定，甚至还包括《领海及毗连区法》等法律、对中国有效的国际条约中有关调整外国国家豁免制度的规定。

例如，在外国中央银行的司法强制措施豁免问题上，虽然《外国国家豁免法》已有规定，但也仍然可能适用《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》。《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》第2条界定了外国中央银行及外国中央银行财产，与《外国国家豁免法》第15条第3项规定的内容实质上是一致的。然而，《外国国家豁免法》第13条第1款固然规定外国国家的财产在中华人民共和国的法院享有司法强制措施豁免，并在第14条规定了不享有司法强制措施豁免的外国国家的财产，但并未明确什么是司法强制措施，也并未明确规定保全问题。那么，是否就可以解释为可以由中国法院对外国中央银行财产作出保全裁定呢？答案是否定的。首先，保全裁定虽然并未对外国中央银行财产直接采取执行措施，但是执行措施的前提，而一般公认国家豁免包括管辖豁免和执行豁免，并将财产保全豁免作为执行豁免的一部分。因此，虽然《外国国家豁免法》第13条至第15条只规定了司法强制措施豁免，未列明保全，但也应解释为除非有明文规定的例外情形，否则不得对外国国家及其财产作出保全裁定。其次，《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》第1条规定了“中华人民共和国对外国中央银行财产给予财产保全和执行的司法强制措施的豁免”，也就是说，如在涉及外国国家及其财产的民事案件中，当事人向中国法院起诉外国国家并要求保全外国国家或其中央银行财产，除非另有例外，中国法院不得采取财产保全措施；在判决执行阶段，除非另有例外，中国法院也不得对外国国家或其中央银行财产采取执行措施。

《领海及毗连区法》第10条规定：“外国军用船舶或者用于非商业目的的外国政府船舶在通过中华人民共和国领海时，违反中华人民共和国法律、法规的，中华人民共和国有关主管机关有权令其立即离开领海，对所造成的损失或者损害，船旗国应当负国际责任。”根据该规定，外国国家在中国领海造成的损失或损害，在实体上需要承担责任。在程序上，遭受损失或者损害的当事人，可以依据《外国国家豁免法》起诉该违反中国法律、法规的外国军用船舶或者用于非商业目的的外国政府船舶的所有者——即《外国国家豁免法》第2条意义上的外国国家。如因此发生诉讼的，在适用《外国国家豁免法》时，也可能会适用《领海及毗连区法》。

1969年《国际油污损害民事责任公约》第11条第2款规定，国家所有而用于商业目的的船舶不应主张豁免。1980年中国参加该公约时，并未对该条提出保留。如外国国家所有并用于商业目的的船舶造成国际油污损害，而该国又是该公约缔约国，且未对前述条款提出保留，则前述条款对该国和中国均具有约束力。因此，当事人向中国法院提起国际油污损害民事诉讼涉及外国国家及其财产的，中国法院在适用《外国国家豁免法》时，还有可能适用该公约。

（三）“有关法律没有规定的，适用本法”的理解

“有关法律没有规定的，适用本法”指的是，对于涉及外国国家的民事诉讼，有关外国国家豁免的法律没有规定的，适用《民事诉讼法》。例如，《外国国家豁免法》第17条规定向外国国家送达传票或者其他诉讼文书的方式，第18条规定对外国国家作出缺席判决，这均是规定适用于外国国家豁免案件的特殊诉讼程序，属于“有关法律有规定的”，应适用该有关法律规定，即适用《外国国家豁免法》。对于法官的回避、庭审的进行等审判和执行程序，《外国国家豁免法》等有关外国国家豁免的法律没有规定，则应适用《民事诉讼法》及其司法解释。

2007年5月22日，最高人民法院发布《最高人民法院关于人民法院受理涉及特权与豁免的民事案件有关问题的通知》（法〔2007〕69号），对人民法院受理的涉及特权与豁免的案件建立报告制度，凡以在中国享有特权与豁免的外国国家等主体为被告、第三人向人民法院起诉的民事案件，人民法院应在决定受理之前，报请本辖区高级人民法院审查；高级人民法院同意受理的，应当将其审查意见报最高人民法院，在最高人民法院答复前，一律暂不受理。该文件不再强调“外交特权与豁免”，而是改用更为准确的“特权与豁免”一词。按照该通知确立的原则和中国的国情，《外国国家豁免法》实施之后，虽然中国法院有权依据《外国国家豁免法》判断是否存在管辖豁免例外、司法强制措施豁免例外，但下级法院在受理外国国家豁免案件之前也应向最高人民法院报告。

二、《外国国家豁免法》第16条的理解与适用

（一）《外国国家豁免法》第16条的由来

《外国国家豁免法》整体上是一部由法院实施的程序法，故有关部门在起草立法草案时就已注意到涉及外国国家的民事案件的审判和执行程序问题。《外国国家豁免法（草案）》第15条规定：“中华人民共和国的法院对于外国国家及其财产案件的审判和执行程序，本法没有规定的，适用中华人民共和国的民事诉讼法律以及其他相关法律的规定。”该条规定在审议中仅有细微修改。

第一，条文序号的变动。《外国国家豁免法（草案）》第15条后演变为《外国国家豁免法》第16条。《外国国家豁免法》第16条规定：“对于外国国家及其财产民事案件的审判和执行程序，本法没有规定的，适用中华人民共和国的民事诉讼法律以及其他相关法律的规定。”

第二，《外国国家豁免法》第16条删掉《外国国家豁免法（草案）》第15条中的“中华人民共和国的法院”，以更简洁。程序问题一般适用法院地法，对于外国国家及其民事案件的审判和执行程序的主体，显然是中国法院，故不用再专门增加“中华人民共和国的法院”的用词。

第三，在“案件的审判和执行程序”前面加上“民事”二字，以进一步明确《外国国家豁免法》规范的是外国国家及其财产在中国法院民事案件中的豁免，并不涉及行政和刑事案件的豁免。

（二）“对于外国国家及其财产民事案件的审判和执行程序”的理解

《外国国家豁免法》推定外国国家享有管辖豁免和司法强制措施豁免，同时规定了7项得到广泛认可的管辖豁免例外和3项司法强制措施豁免例外，并规定了有关的程序问题和其他事项。涉及外国国家及其财产在中国法院的民事案件，既面临外国国家的认定、管辖豁免例外和司法强制措施豁免例外的证明、对外国国家的送达等复杂问题，又面临有关的审判和执行程序问题，可能需要适用不同的法律。

《外国国家豁免法》第16条规定的“对于外国国家及其财产民事案件的审判和执行程序”中的“审判和执行程序”，应广义解释，不限于《民事诉讼法》第二编审判程序和第三编执行程序的内容。《民事诉讼法》总共分为4编，其中第一编是总则，并在第二章规定了管辖，第五章规定了诉讼参加人，第七章规定了期间、送达，并规定了证据等其他问题。《民事诉讼法》第二编是审判程序，第三编是执行程序，第四编是涉外民事诉讼程序的特别规定。对于外国国家及其财产民事案件，涉及三个层面：首先，这是涉及外国国家豁免制度的案件，尤其是在外国国家的认定、管辖例外和司法强制措施例外、期间、送达等问题上，应适用《外国国家豁免法》等有关外国国家豁免制度的法律；其次，这是涉外案件，应适用涉外民事诉讼程序的特别规定；再次，这是中国法院审理的案件，在《外国国家豁免法》等有关外国国家豁免制度的法律和涉外民事诉讼程序没有规定时，应适用一般的国内民事诉讼程序的规定。

（三）“民事诉讼法律以及其他相关法律”的理解

1.“民事诉讼法律”的理解

“民事诉讼法律”应广义理解，既包括狭义的《民事诉讼法》，也包括《海事诉讼特别程序法》等调整海事诉讼的法律，还可能包括有关专门人民法院的法律，以及其他调整民事诉讼法律关系的法律。

中国民事诉讼程序实行两审终审制，但法院组织体系和管辖权体系复杂，故涉及外国国家及其财产的民事案件可能在不同的人民法院审理，适用不同的民事诉讼法律。依据《人民法院组织法》（2018修订）第12条和第15条，人民法院分为最高人民法院、地方各级人民法院、专门人民法院，即在一般性的人民法院之外，中国还设立了包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等在内的专门人民法院。因此，对于涉及外国国家及其财产的普通民事案件，海事纠纷，金融民商事案件，专业性、技术性较强的知识产权民事案件，在适用《外国国家豁免法》时，还可能适用《民事诉讼法》《海事诉讼特别程序法》等专门性民事诉讼法律。

2.“其他相关法律”的理解

“其他相关法律”应广义理解，包括《仲裁法》《公证法》《律师法》等相关法律。

《仲裁法》调整涉外经济贸易、运输和海事中发生的纠纷的仲裁法律关系，而仲裁法律关系虽然并非直接的民事诉讼法律关系，但外国国家与包括中国在内的其他国家的组织或者个人之间的商业活动产生的争议，根据书面协议被提交仲裁的，就难免会涉及仲裁协议的效力、仲裁裁决的承认和执行、仲裁裁决的撤销、法律规定的其他由中华人民共和国的法院对仲裁进行审查的事项，在适用《外国国家豁免法》《民事诉讼法》时，还可能适用《仲裁法》等法律。

外国国家参与诉讼，还可能涉及委托中国执业律师作为代理人，办理公证文书，会适用《律师法》《公证法》等法律。

三、结论

国家豁免法既是国际法又是国内法，但国内法院在塑造和适用豁免法上发挥着更多的作用。外国国家依据国际法享有国家豁免，但由于其被私人主体在另一国法院起诉，这必然涉及另一国国内法尤其是程序法的解释与适用。在德国诉意大利案中，国际法院在判决书第58段中指出，豁免法本质上是程序性的，规制的是特定行为的管辖权的行使，因而完全不同于界定该行为是否合法的实体法。程序问题一般适用法院地法，中国也不例外。

在外国国家豁免民事案件中，《外国国家豁免法》等有关外国国家豁免法律的规定是特别法，优先于作为一般法的《民事诉讼法》等民事诉讼法律的规定。以《民事诉讼法》为代表的民事诉讼法律是规范民事诉讼制度的基本法律，是民事诉讼领域的“一般法”，对民事案件的管辖、审判、执行等作出全面规定。外国国家豁免法律规定的内容具有特定性，是对以外国国家为诉讼当事人的民事案件作出的特别规定，是民事诉讼领域的“特别法”。就法理而言，有特别法规定的，先适用特别法的规定；特别法未尽事项，适用一般法的规定。《外国国家豁免法》内容相对单一、指向特定，法院具体审理涉及外国国家的民事案件时，很多程序和问题需要适用民事诉讼法律的规定。

在国家豁免民事诉讼中，中国法院将适用《外国国家豁免法》和《民事诉讼法》等法律的规定，首先适用《外国国家豁免法》等有关外国国家豁免法律的规定，有关外国国家豁免法律没有规定的，适用《民事诉讼法》等民事诉讼法律的规定。此外，《外国国家豁免法》是一部关于外国国家豁免制度的综合性立法，并未创设或修改任何案由，也未规定法律选择原则规则，故在涉及外国国家豁免的民事诉讼中，中国法院按照《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》等法律中规定的法律选择原则和规则，最终确定相应的准据法。

作者：李庆明，中国社会科学院国际法研究所国际私法研究室主任、研究员。

来源：《国际法学刊》2025年第1期。