刘晓春：平台信任机制构建中的调控型治理转向——以直播带货与《广告法》适用冲突为视角

摘要：平台经济中生产和交易方式的更迭，导致信任机制也产生了结构性的变化。面对以直播带货为代表的网络动态营销业态，以《广告法》为代表的控制型监管模式出现适用困境。该模式秉持风险厌恶的理念，通过前端审核并减少信息数量的方式来控制风险。平台实践中发展出来的“调控型”治理模式，基于实时检测技术、数据处理和算法分析，运用信用工具、信息工具以及平台增信工具等，激励行为主体生产更多数量的可信信息，建立新型信任机制并控制风险，可以成为平台治理模式转型的方向。

关键词：平台治理；信任机制；直播带货；广告法

一、问题的提出

平台经济兴起和发展过程中，新型业态呈现十分活跃的创新态势，对于原有的法律制度、规则、概念和治理模式形成挑战和冲击。对新型业态是沿用原有相关法律规定和治理框架，还是另辟蹊径创设一套全新的治理模式，一直是平台经济治理研究和实践应用的前沿和难点问题。

在近年来逐渐成为电子商务和网络交易领域主流业态的直播带货领域，法律适用问题一直无法达成确定共识，关键问题就在于，直播带货是否应当以及如何适用《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）的规定。由于直播带货的内容具有高度动态特征，与传统预制式广告样态相去甚远，如果将《广告法》规定直接用于直播带货，会带来明显的适用冲突。

针对直播带货是否适用《广告法》，实践中进行了模棱两可的处理，表现比较“暧昧”。例如，《互联网广告管理办法》看似规定了直播带货的情形，实际上回避了对于“直播带货是否适用《广告法》”这一根本问题的回答。执法实践中，也并未将直播带货等营销行为“一刀切”认定为“广告”。这些做法体现了对于新型业态的审慎处理，但也给行业发展带来了不确定性。以舆情驱动、专项行动等为特征的执法行为，导致行业发展面临着高度不确定性，一定程度上增加了经营成本，抑制了行业投入的激励。由于未能通过科学、理性的立法过程，形成共识并固定下来结论，导致每次出现争议时，都要重新讨论“直播带货”是否构成“广告”，造成研究资源的重复性浪费，也使得行业出现劣币驱逐良币的现象，并非促进行业健康发展的长久之道。

对于直播带货和《广告法》适用的现有研究，一部分集中在对于直播带货行为的“本质主义”的教义学层面探讨上，试图将宽泛的“广告”概念套用其上；或者仅在现象层面对于直播带货行为进行类型化的区分，分别讨论《广告法》适用可能性；或者试图区分直播带货行为中构成广告或者不构成广告的情形，造成特定行为中的法律适用“支离破碎”。这些拘泥于字面和现象的分析，难以反思实践发展对于制度需求的真正挑战。

实际上，问题的核心不在于“直播带货是否构成广告”这一法律定性，而是需要把直播带货放到商业信息生产、传播方式变迁以及消费者信任机制演化的视野下，去考察《广告法》所代表的监管模式存在的深层问题，探讨应当如何更新治理理念和工具。直播带货与《广告法》的适用冲突，本质上是新型业态与政府主导的传统信任机制之间的适用冲突问题。以《广告法》为代表的传统信任机制如何失灵、无法适应商业交易行为的需求，而新型的信任工具和机制，应当如何在平台的参与和主导下实现更新和重构，进而推动在政府和平台之间重塑网络交易消费信任机制的结构，是本文意在探讨的主题。

二、《广告法》如何提供信任机制：“控制型”监管及其特点

基于《广告法》规制的广告及其行业特征，形成了“控制型”监管模式，其监管手段及特点具有一定代表性。“控制型”监管秉持风险厌恶的理念，通过对于内容、流程、主体、品类等较为严格的限制措施来提供信任机制，主要以前端审核信息内容并减少信息数量的方式来控制风险。此类监管模式比较适合适用于长期保持稳定、静态的监管对象和内容。

（一）《广告法》规制的“广告”及其行业特征

《广告法》意在保护消费者免受欺诈和误导，维护市场公平交易秩序。《广告法》所规制的“广告”，指的是“商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务”，即在生产、销售、市场推广的商业活动产业链条中，专门对“推广”行为进行规制。《广告法》立法可以认为是“前互联网时代”的产物，其规制对象主要是大众传媒渠道的广告发布场景，包括报纸、期刊、电视、广播、户外、交通工具等渠道。要准确理解《广告法》的监管理念和模式，需要清晰认识大众媒介广告制作、发布、传播过程的特点。

首先，广告环节在交易链条中具有独立性。从广告在营销和交易过程链条中的功能和定位看，传统的广告属于市场推广环节，与销售环节存在比较明显的时间和空间上的区分。（参见图1）消费者一般不会在接触广告内容的当下即时产生消费行为。基于这种区分，对于广告的监管和控制，一般不会导致对销售环节产生限制性影响。

其次，广告的传播渠道是大众媒体，具有三方面特点。一是广告内容传播的单向性，即广告受众通常只能被动观看广告，内容发布、传播方与受众之间并无互动关系；二是广告内容一经制作就已固定，通常会进行持续、重复展示，而每次可以展示的信息量较为有限；三是广告受众的不特定性和模糊性，不作细分，默认包含几乎所有不特定的公众，其中包括相当部分较为弱势的消费群体，如未成年人、老年人等，因此要充分考虑弱势群体受到影响的可能性。

再次，传统广告发布和传播模式下的信任关系较为单一。在传统广告模式下，公众与广告主和商品服务的生产、销售者之间默认是陌生人关系，他们对于广告内容的信任很大程度上基于其对于传播渠道即大众媒体的信任。

最后，传统广告行业具有专业性和相对稳定性。除了委托发布广告的商家作为“广告主”之外，广告经营者和广告发布者都需要具备“合法经营资格”（《广告法》第32条），并进行专业化管理和运作，广告行业的从业者都具有专业性，形成相对稳定的行业生态。

整体而言，“前互联网时代”广告行业运转具有专业化特点，广告制作、发布和传播形成比较稳定的模式，消费者在观看广告过程中形成了对于发布渠道和发布内容的信任预期。在这些规制对象和关系较为稳定的产业特点前提下，《广告法》形成了以审核、限制、禁止等工具为特点的“控制型”监管模式，为广告的公共受众提供信任保障。

（二）《广告法》的控制型监管模式及其工具箱

在理解了《广告法》规制的广告行业特征基础上，可以对其所代表的“控制型监管”模式的理念和特点进行总结，并通过对其监管工具的具体分析，深入理解这一监管模式。

1.控制型监管的理念和特点

《广告法》承担着保护消费者利益的基本任务，对于广告内容和行业行为秉持“控制型”监管的理念，其核心就是通过控制信息内容和数量来降低风险，并针对广告内容和行为采取审核、限制、禁止等监管手段。这一“控制型”监管模式在其他信息管理领域也十分常见，例如图书出版行业监管、网络内容治理等。

在时间上，要求进行前端审核控制，并要求经过审核的对象在后续保持稳定，不得发生动态变化。这种模式需要审核主体拥有相应的审核资源和判断能力，比较适合长期保持稳定、静态的监管对象和内容。

在空间上，推定适用范围内对象和场景的同质性，进而要求规则适用的统一性和无差别性，即所谓“一刀切”。这在监管对象相对成熟稳定时，具有相应合理性，但一旦想要进行推广适用，就需要十分审慎，很容易出现适用冲突。

在效果上，只能实现总体可控的模糊效果。控制型监管很难精准得出实质性合理的监管效果，亦即作为“中介”工具（proxy）的概念或规则难以有效涵盖场景变动带来的新型利益冲突关系。而且，针对新型风险，这一模式倾向于进一步调整规则强化威慑，这就使得规则的演进倾向于越来越严格。

在风险识别和防范机制上，体现出较为明显的厌恶风险态度，对于风险进行较为严格的类型化划分，并要求刚性适用。针对存在风险较高的情况，通过实质性提高审核和管理成本加以限制；对于认定为最高风险级别的类型，则直接禁止相关行为。

2.通过控制提供信任的《广告法》监管工具

为了避免消费者受到广告内容的欺骗、误导，确立消费者信任，《广告法》使用的监管工具可以从内容真实性控制、制作发布流程控制、主体界定及其责任承担以及高风险品类的识别与限制等四个方面来观察。

第一，内容真实性控制。一是通过概括性要求加细则列举，确立实质性的一般规定，例如明确要求“广告不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者”（第4条）明确规定“不得含有的内容”（第9、10、13条）等。二是对于误导性内容和用语的禁止和限制，典型的如对于“最高级”用词、功效性用语的禁止。三是对于特殊品类的专门细化规定，总结实践风险高发情形，针对医疗健康等细分类目作出禁止性规定（第15-27条）。

第二，制作发布流程控制。一是内容前置审核，根据审核主体可以分为两类，分别是政府事前审核和广告发布者核对。二是管理机制，对于广告经营者和发布者的内部业务管理机制提出要求，属于某种意义上的业务“穿透”（第34条）。三是特殊渠道管控，对于针对未成年人的场所和媒介、户外、住宅、交通工具、电子信息、互联网等分别作出了相关特殊规定，或者禁止发送广告，或者提出特殊要求（第39-45条）。

第三，主体界定及其责任承担。《广告法》规定了四类主体的义务和责任，即广告主、广告经营者、广告发布者、广告代言人。就广告内容真实性而言，广告主负直接责任（第4条），广告经营者和发布者需要承担“查验有关证明文件，核对广告内容”的义务（第34条），而广告代言人则需要对其推荐、证明行为承担亲自使用等真实性保证义务（第38条）。

第四，高风险品类的识别与限制。除了禁止发布广告的品类之外，《广告法》对于高风险品类，从内容、程序、渠道等方面规定了相当严格的限制条件。例如，对于医疗机构、药品、医疗器械、保健食品、特殊医学用途配方食品等的广告，要求“未经审查，不得发布”（第46条）。在渠道上也有相应管控，例如要求处方药只能在政府部门指定的专业刊物上做广告（第15条）。这对大量的广告发布需求提高了门槛，甚至可能实际上构成禁入。

三、转向“调控型”治理的必要性与可行性

随着直播带货为代表的平台经济新型业态的发展，《广告法》所代表的控制型监管模式已经无法适应行业发展需求，如果套用其监管理念和工具，出现需要新业态削足适履的问题。随着技术和治理工具的成本结构变化，平台信任机制建构转向新的“调控型”模式，既有必要性，又有可行性。“调控型”治理模式基于实时检测技术、数据处理和算法分析，运用信用工具、信息工具以及平台增信工具等基础设施，激励行为主体生产更多数量的可信信息，由此建立新型信任机制并控制风险，比较适合适用于动态性较高的治理对象和领域。

（一）直播带货场景下转向“调控型”治理的必要性

1.新型业态发展需要建立新型风险控制和信任机制

以直播带货为代表的平台经济新型业态，具有有别于传统广告行业的鲜明特征，包括多种行为整合化、参与主体广泛化、内容交互动态化、信任层次多元化等，需要建立符合其生产和交易特征的信任与风险管控机制。在新型信任机制下，对于作为平台经济基础要素的数据和信息，应当鼓励并支撑优质可信信息的充足供应和流动，而非仅仅因为风险控制的需要而进行限制。

与上述需求形成对比的，是以《广告法》为代表的风险厌恶型的“控制型”监管，其基本理念是通过限制内容发布、业务展开来控制风险，其整体成本就是行业整体有效信息数量的减少和正当业务的削减，以此作为控制风险的代价。例如，《广告法》要求在药品广告中不得使用疗效相关的用语，目的是控制因夸大疗效带来的潜在消费者信任受损，但是这也就使得能够体现真实疗效的信息无法向消费者传达。

控制型监管采用的前置审核方式，会带来三方面的实质成本。一是在要求政府前置审查的情况下，对于商业行为进行逐项审批，并非政府审查机制的常态，很可能超出政府机构正常运作能够承受的成本。二是当政府审查资源无法满足商业需求，就会构成对于商业行为的扼制甚至实质性禁入。实践中，这在医疗广告、“三品一械”广告等品类，多年来已经呈现十分明显的弊端。三是对于不涉及政府审批的品类，需要广告发布者进行事前核对，这也意味着广告内容必须提前固定，则每一次变动都面临着重新核对的成本，甚至因为内容无法事先固定而使得事前审核变得基本不可行。

控制型监管通过立法进行事前类型化风险识别，对于高度动态的新型行业来说，就极有可能产生类型化不够精准的成本，在众多场景下导致过度监管。例如，通过商品或服务品类统一划定的高风险类型，同一类型内部风险分布往往并不均质。在医疗器械和药品类别中，固然有高度专业、使用风险较高的品种，但也有体温计、常用感冒药、创可贴等更接近于日常生活用品的品种，没有必要根据广告审查管理的要求一刀切限制进行直播带货。如果统一适用高风险管控措施，则对于同一类型内的低风险品种就会构成过高的控制性成本。新型业态快速迭代、强调交互的产业现状要求建立新型治理机制，将风险控制的决策权限向事中和事后移动。

控制型监管秉持的风险厌恶理念下，在众多场景下会导致过度监管的成本。随着应用场景的拓展，可能出现新型风险，在控制型监管的理念下，倾向于针对新型风险持续叠加生成限制性条款，这就容易导致特定风险与一般场景无法对应。例如，《广告法》下的“最高级”用语，由于其不区分场合的一概适用，导致对于小微企业的小规模宣传行为造成明显“过罚失当”的效果。另一方面此类过度监管也导致职业打假人的投机性举报行为，造成执法资源浪费。

相对于新型业态而言，控制型监管适合于较为成熟、稳定、具有较高可预测性、总量较为可控和可预估的业态场景。而具有动态化、创新性特征的新型业态则需要更加具有灵活性、开放性、调控性的信任机制和治理模式。

2.需要建构新型治理模式解决《广告法》具体适用的冲突和失灵

由于直播带货与传统广告在内容、行为、受众特征以及经营主体类型等方面都存在明显区别，直接套用《广告法》的规则会形成明显的冲突和失灵，新型治理模式的建构成为行业健康有序发展的内在需求。

首先是内容层面，高度动态化的内容呈现方式要求从事前审查转向事中事后治理模式。直播带货中，主播等人员进行实时讲解和展示，并与消费者展开实时互动。与《广告法》“事先制作+重复展示”的静态模式不同，直播带货呈现高度的“动态营销”特征，一般是一次性讲解，不太可能有完全相同的内容重复多次展示。在信息含量上，直播带货可以一次性持续几个小时到十几个小时不等，包含多个商品或服务信息，信息容量丰富，这与传统单个广告内容有限的信息含量，也有实质性不同。如果按照《广告法》要求，广告发布者需要事前对内容进行核对，则将完全改变直播带货的商业模式。在《广告法》所界定的高风险品类情况下，例如“三品一械”需要经过政府进行“广告审查”，政府的审查资源和周期更是不可能满足直播带货的实践需求，因此，如果这些领域要求适用《广告法》，则相当于构成了行业的实质性禁入。

其次是行为层面，推广和销售合一的行为模式要求治理工具兼顾二者特点，避免构成过度限制。直播带货在行为特征上更接近销售行为，在销售过程中包含了信息展示和推广的内容。与普通的图文、视频形式的网络销售（非直播销售）相比，直播过程中的实时讲解和展示包含了更加丰富、动态的信息，并可能通过与消费者的互动等方式公开展现推销意图。而实际上，在非直播销售中展示的商品和服务信息，在大多数情况下被界定为是“信息”而并不会被认定为是广告。如果对直播带货全面适用《广告法》，《广告法》中仅针对广告这一“推销”行为的限制性规定，将产生对于“销售”行为的限制甚至禁止，造成规则与行为不对应，实质性扩展了《广告法》的适用范围。如果依然保留在直播带货中适用《广告法》的可能性，就需要将高度动态的内容区分为“信息”和“广告”，对于后者适用《广告法》，这在实践中操作成本极高，带来了高度不确定性，包括选择性执法的可能。近年来对于医疗美容行业直播带货的严格监管态势即集中体现上述问题。例如，在国家市场监督管理总局于2024年开展的“民生领域广告监管专项行动”中，要求“保持对医疗美容广告违法行为高压严打态势”“严厉打击未经广告审查发布医疗美容广告”“严肃查处平台、直播间以及美妆类主播、达人在直播营销中发布违法医疗美容广告的行为”等。这就导致发展中的医美直播全面停播，给行业发展带来实质性成本，被称为“全部阵亡”。

再次是消费者受众层面。直播带货场景下的消费者对于信息的需求和期待与传统广告场景下有实质性不同。消费者观看直播带货一般抱有的是购物需求，主要为当下的购物决策提供参考，因此通常需要获取比较充分的商品或服务信息，并可以通过与主播的个性化互动获取补充信息，因此，消费者对于直播带货信息的期待值与观看大众媒体的广告存在实质性差异。《广告法》通过前端严格控制信息精准度的方式来降低风险，其效果必然是减少有效信息的供应数量，这与直播带货中消费者需要更加充分信息的需求，几乎背道而驰。特别是在被《广告法》识别为高风险品类的领域，严格的前端控制导致了实质性禁止的效果，虽然控制了风险，但也实际上限制了消费者的选择范围，转而只能通过线下等传统渠道进行消费。

此外是经营主体类型层面，非专业化的主体从业现状，要求以更具开放性的责任和评价机制替代过于窄化的主体监管方式。直播带货业态中的相关主体如果直接套用《广告法》上的主体，即广告主、广告经营者、广告发布者、广告代言人，会出现无法对应适用以及过度监管的问题。在直播间运营者向平台购买推广服务时，平台有可能被认定为“广告发布者”；带货主播也可能被认定为是“广告代言人”从而需要承担实际使用商品或服务等义务，这在主播由影视明星来担任的情况下更为突出。地方市场监管部门也出现进行“一刀切”认定的情况，例如直接宣传“主播带货将构成广告代言”。在直播带货业务链条中，各主体具有开放性，基于专业经营模式的广告从业主体规范要求就显得过于窄化，容易导致过度监管。

3.消费者信任结构的变化要求建立多层次的调控型治理

从“静态广告”到“动态营销”，网络交易业态的演化也会导致消费者信任关系的结构性变化，从而要求建立与之相匹配的平台信任机制及治理模式。

《广告法》所规制的传统广告模式下，消费者的信任关系结构比较单一，消费者主要基于对于传播渠道即大众媒体机构的信任影响其购买决策。因此《广告法》要求广告发布者承担较为严格的内容核对义务，作为消费者信任的保障机制。而在直播带货为代表的网络平台营销链条中，消费者与经营者、信息发布和传播者之间的信任关系呈现去中心、圈层化的多元结构，并形成互补关系。

就营销链条纵向环节来看，消费者的信任对象通常不局限于单一主体或者环节，而且根据营销和交易链条形成信任关系组合。首先，直播带货中消费者做出现场消费决策，是基于对带货主播或者直播间运营者的信任。就主播介绍的商品服务内容而言，一方面构成消费者比较重要的信任基础，因此信息内容的真实性和准确性依然应当得到保障，但另一方面，消费者可以通过个性化互动提问的方式获取更加充分的信息内容。其次，基于对销售者的信任。在直播带货并非自营商品或服务的情况下，亦即商品或服务链接指向独立于直播间的销售者时，消费者的消费决策一定程度上也基于对于这一独立销售者的信任。再次，基于对相关用户评价的信任，用户评价已经构成网络交易中信用和声誉机制的重要构成，消费者在消费时通常都形成参考用户评价的习惯，从而构成消费者信任机制的基础之一。最后，基于对平台治理和售后保障机制的信任。基于法定义务和自治驱动，网络平台承担起对于平台内商业生态和违规行为的治理职责，建立相应的平台规则、违规处置、售后保障、权益保护等机制。消费者在直播带货场景下的消费决策，也一定程度上基于对于平台治理效果的信任，这种信任可能指向直播平台，在购物链接跳转到其他电商平台的情况下（例如在抖音观看直播后，购物链接跳转到淘宝平台），也可能指向实际发生交易的电商平台。

从直播带货横向类型来看，不同的直播带货生态下，消费者的信任关系也各有不同，既包括单次交易的“陌生人”模式，也存在类似于“网红经济”的“熟人”模式。在熟人模式下，消费者重视对于主播个人的信任，甚至呈现为粉丝心态，基于对主播个人的认同和支持进行消费。此时，主播的个人形象相比于商品或服务的属性具有更加决定性的价值，即使主播介绍内容时候无心出错，也是可以原谅的。在董××、李××等“头部主播”的带货过程中，用户对其个性特点和价值观的判断和认同往往超越了对于商品服务的介绍内容。信任并非建立在一次性的消费关系中，而是建立在长期的关注和了解基础之上。

随着消费者信任对象日益多元和丰富，消费者对可信信息的需求也在迅速增长，要求建设有助于其更加充分获取信息的生态和环境。由此，“控制型”监管通过限制信息数量控制风险的单一模式，需要转向通过多层次工具对信息供应实现有效调控的治理模式。

（二）调控型治理何以可能：治理成本的结构性变化

随着业态和技术的发展，风险控制和治理的成本也发生了结构性的变化，这为调控型治理的建立提供了可行性基础。

第一，内容审核的成本发生变化。在动态营销业态下，事前严格审核直播带货动态内容会造成过高、几乎难以实施的成本，而随着实时视频、音频检测技术的发展，在直播过程中进行全程实时检测具有可操作性，这在以往《广告法》执行中恰恰是被认为高不可及。

第二，识别风险的信息成本也发生了变化。传统广告通过大众媒体发布之后，后续的传播情况和风险信息很难获取，监管者只能根据投诉、舆情等具有偶然性的反馈数据进行风险识别和判断，这些数据并不精准，还容易受到系统性的职业投诉人等现象的扭曲。在网络交易和直播带货的场景下，信息传播、交易行为、售后情况、争议解决等都通过数据保存下来，可记录、可追溯、可分析，为风险识别、判断、治理提供了比较精准的数据和信息基础，为风险类型的细分和规则适用提供了可能性。

第三，经营主体行为数据的获取和分析成本明显降低。经营主体通过网络交易累积的经营数据，可以作为比较准确的管理依据，与线下经营主体相比，获取经营数据和利用算法分析数据的成本都实质性降低，可以减少监管对于资格、准入等前置管理方式的依赖度，增加过程中和过程后的监管可行性。

第四，内容、受众和治理规则之间的连接和匹配成本降低。《广告法》模式下，需要推定不特定的公众都会接触到广告内容，从而需要事先照顾到注意能力最弱的群体作为内容审核标准。在动态营销中，大数据和算法使得精准、定向的连接成为可能，可以通过对于差异化内容和受众的评估来调控不同的治理规则，例如，在用户群体人数较少且具有一定专业能力的直播间，就可以与面向一般大众的人数众多的直播间，适用不同的调控治理策略。

整体而言，随着风险识别、内容审核、主体评价、受众匹配等各方面成本结构的变化，平台信任机制可以从“控制型”向“调控型”转向，激励和支持更多可信信息内容的生产和传播，降低信息不对称的风险，建立消费者信任。

四、“调控型”治理模式的层次构成和政府角色定位

鉴于“控制型”监管模式无法适应新业态需求，需要构建针对新型生产和交易方式的新型治理模式。调控型治理的构成，可以从内容、主体、场景来分别考察和建构，并重新定位政府监管在其中的角色。

（一）调控型治理的层次构成

区别于事前审核与构成要件式的监管模式，平台内的调控型治理基于即时的数据获取和算法分析，展开实时、动态的风险研判与评估，并根据不同场景配置差异化的治理策略。

1.内容调控：从事前审核到实时检测

直播带货过程中，消费者面临的主要是虚假内容导致误导、误信的风险。在调控型模式下，随着对声音、文字、视频等实时检测技术的发展和成熟，通过技术对于直播带货内容进行基础的合法性分析存在可行性，并已经被直播平台广泛应用，例如可能导致夸大宣传的化妆品功效等常见高发领域，都可以通过在技术检测模型中进行相应的“敏感词”“警示词”设定，对主播进行实时检测并同步处置，如“扣分”。通过对直播带货的实时检测，可以将《广告法》等相关法律规则中对于内容真实可靠性的规定和要求，都嵌入整个过程。与《广告法》前端审核的“白名单”机制相比，这实际上是通过禁止和限制代表底线的“黑名单”信息，来保证合法、可信内容的充分生产和传播。

2.主体调控：从静态核验到动态评价

直播带货过程涉及引流、推广、销售等行为，带货主体也呈现多元化，带货产业链中各方参与者之间构成多种样态的法律关系。在网络营销场景，出现民事行为与商事行为之间界限模糊的“跨界”情形。实际上网络动态营销中的主体往往具有跨界性和开放性的特点，不限于专业从业者，主播也可能是个人利用闲暇时间带货的个人。除了主播之外，“种草”笔记、探店达人、短视频引流等模式都具有此类特点。

对于市场经营主体，传统的监管方式采取“事前登记核验+事中抽查+事后追责”的方式，基于静态身份状态进行管理，而抽查行为则具有随机性和偶然性。在平台调控型模式下，平台可以基于对行为主体经营数据的记录和分析，进行动态、全面的评价，根据其行为表现、特定后果、用户投诉、纠纷处理等进行信用评分、处理处置、惩戒激励，对主体的行为形成指引和规制，从而实现相对于静态核验更加全面、系统、精准的治理效果。这在即使主播个人不构成经营者的情况下，依然可以适用。平台可以不受限于非此即彼的法律概念和构成要件，例如必须界定出“广告发布者”“广告代言人”并适配统一的义务组合，而是可以打破法律概念的藩篱，根据行为数据在边际上对主体进行治理和调控。

3.场景调控：从统一适用到细分治理

直播带货为代表的动态营销模式，改变了广告传播中受众模糊且一体化的假设，通过数据分析和算法推荐，平台能够实现内容和受众之间的精准连接，产生了差异化匹配的可能性。

基于内容和受众的差异化匹配、风险识别和预判能力的强化，规则适用的标准也出现了差异化可能。直播带货治理中，没有必要保持《广告法》的统一受众假设，适用针对最弱势群体的保护水准，而是可以根据不同场景评估不同风险级别、适用不同合规标准。例如，对于涉及人身健康的“三品一械”，如果按照《广告法》进行严格审批，实际会导致这类产品几乎无法通过直播带货进行销售。但是，体温计、美容仪等常见的用品，虽然也被归入“医疗器械”，却在线下商店或者电商店铺皆能轻易购买，并不存在特殊风险，因此可以根据其特点灵活放开。

对于的确存在较高风险的领域，可以对主体和内容都提高合规标准，例如规定主体必须符合特定的信用评分才可以进行某些品类的带货，对内容审核也可以适当调高标准。对于观看直播的用户也可以强化提示和警示措施，甚至可以为消费特定品类的用户设置一定的条件，例如借鉴金融理财领域的问卷测评来评估用户的专业知识和风险等级。总之，通过更加精准、差异化的风险识别和多元化的调控措施，即使在较高风险的领域，也可以在不必禁止特定品类销售的前提下，建立起保障消费者信任的基础机制。

（二）调控型治理中的政府角色定位

在控制型监管中，政府对于身份核验、内容审核、行为限制、争议解决各个环节，都需要亲力亲为直接参与。但政府有限的监管资源极难符合新型业态的需求，只能从后端纠纷解决层面来进行处理和追责。而在某些高风险品类，政府在法律适用上则面临两难的处境，一方面，不适宜基于《广告法》的要求对高风险品类的直播带货进行一刀切的禁止，另一方面，高风险品类时常触发的舆情风险，也使得监管经常出现采取措施全面禁止直播带货的冲动。

当把目光转向调控型治理，政府的角色定位也需要进行重新构造。由于调控型治理过程中，掌握动态数据从而具备调控能力的主体主要是平台，因此，政府角色有必要转向对平台调控型治理整体机制的评估、校正和指引，形成一种特定发包结构。

第一，确立平台治理机制建设要求。政府可以通过制定一般性规定，要求平台建立起体现调控型特点的治理机制和工具建设，并明确总体目标、一般原则、具体内容、规则体系等要求，包括在何种情况下政府可以介入干预或者对平台追责，确立政府与平台之间发包结构的权责分配。例如，在《中华人民共和国电子商务法》（以下简称《电子商务法》）《网络直播营销管理办法（试行）》等法律文件中，都规定了平台需要建立信用评价制度、信息披露和公示制度，北京、上海、山东等地方监管机关也通过合规指引等形式进一步细化要求。在这些散见于不同领域规范性文件、地方性规定的治理机制建设要求基础上，有必要基于调控型治理的特点和构成层次，总结提炼具有共性的工具和机制要求，进行整合统筹。

第二，建立对于平台治理机制的评价制度。政府应当把主要的监管资源用于对平台治理机制设计、运行、效果的评估、评价与处理上。一方面，需要建设评估效果的指标体系，通过平台自评估和第三方评估、政府评估相结合的方式，促进平台治理机制合规，同时防止平台滥用权力。另一方面，政府和法院也可以通过受理投诉、起诉个案的方式进行评价，但与传统处理个案的逻辑不同，政府和法院应当主要考察和评价平台治理机制的合规程度，以此来促进平台合规要求的落实，与此同时，也可以确立平台责任的边界，避免根据结果要求平台承担过度的主体责任。

第三，提供平台调控型治理的公共基础设施。政府可以提供支持平台开展调控型治理的基础数据库，包括禁用词、主体资质和信用数据等，建立政府信用体系与平台信用机制的对接。政府还可以致力于建设跨平台信息共享和交换机制，例如共享“黑名单”、动态禁用词库、标准化的技术检测模型以及动态风险识别和防控措施。

最后，通过合规指引和微指令的方式对平台调控进行外部调控和指导。政府可以基于其信息反馈系统对风险的动态识别、判断以及公共治理目标的调整，对平台提出要求和指令。这一机制可以通过相对稳定的“合规指引”来实现，也可以通过具体下达指令的方式来实现，即“微指令”模式。平台基于指令对于调控型规则和运行进行调整。由此，政府通过指引和指令的方式，对平台治理作出调控，形成“双层调控”治理机制。

五、“调控型”治理模式下平台信任机制的工具更新

调控型治理模式秉持的理念是通过激励生产出更加充分的可信内容，来解决信息不对称的风险，因此也需要更新治理工具来保障治理理念和效果的实现。具体而言，信用工具、信息工具以及平台增信工具，都是调控型治理模式下较为常见的治理工具。

（一）信用工具

信用工具针对主体而设，基于主体的行为表现、经营状况、投诉记录、违规情况、纠纷处理等全方位、多维度的数据，根据平台设定的规则进行信用评分和处置。信用工具在治理中体现了针对主体动态评价的特征。目前信用机制在多个直播平台上都有实践应用，《电子商务法》规定电子商务平台应当建立信用评价制度，在针对直播营销的规定中也要求平台建立“黑名单”制度。

实践中，直播平台针对平台内主体的信用制度通常可以分为两个层面，分别是面向公众展示的公开评分，和作为平台后台评价依据的内部评分。各个平台会采用不同的信用评分规则，比较常见的做法是，公开展示消费者评价，内部评分则维度更加多元，包含直播间运营的商业因素，也会包含违规处置的相应记录。

与政府主导的信用评价体系有所不同，平台内经营者的信用治理工具目前主要依赖于平台自治框架展开，立法和规范层面主要规定了平台需要在各类业务中建立信用评价机制，公示信用评价相关规则，但是具体采用哪些评价要素、要素权重分配、评价结果的效果及其处置执行，都依据各平台内部规则。由于平台的信用内部评分通常与违规处置和激励支持等措施相联系，平台内主体对于信用评分都十分重视，相关规则具有很强的行为指引作用。在国家网信办等七部委发布的《网络直播营销管理办法（试行）》中，规定平台应当对违规账号“采取警示提醒、限制功能、暂停发布、注销账号、禁止重新注册等处置措施”，并要求平台建立“黑名单”制度。这一规定一方面是基于直播平台现有实践的总结，另一方面也是对平台的违法违规处置和信用评价机制提出了统一的合规要求。

基于消费数据的公开评分主要体现消费者体验、评价和销售情况，与信息披露机制结合，使得消费者等用户可以更加全面了解信息，确立信任基础，作出消费决策。公开评分是电子商务平台实践中多年来形成的信用机制，已经形成了较为成熟的规则体系，包括对于“刷单炒信”等扭曲评分信息真实性的治理举措也已经纳入立法，并在司法实践中得到长期关注。由此，直播带货综合了推广和销售过程为一体，法律上针对电商和销售行为的治理机制亦可以构成调控型治理的层次，相辅相成。

此外，声誉机制也可以视为信用工具的一种类型，但更多通过自发过程来实现对于主体行为的制约，这在用户数量庞大的所谓“头部”主播场景中尤为明显。头部主播受到关注度极高，一旦在带货过程中发表容易引发争议的言论，很可能引发舆论热度，声誉受损会造成多方面损失，这也使得主播及其所在机构对自身行为和内容传播倾向于形成高度的自律。

（二）信息工具

信息工具主要包括信息披露、信息公示、特征标识、风险提示等方式，通过提供有效信息、标注特定信息、提示预警信息，来实现可信信息内容的有效供给，控制风险，从而确立消费者信任。

消费者在网络新型业态的消费过程中，一方面面临信息过剩和冗余的问题，另一方面又面临有效信息不足的情形。由于网络等远程消费中不能直接接触实物、体验服务，只能主要根据经营者提供的信息来进行消费决策。因此，要求经营者承担更加细致和准确的信息披露义务，对于确立消费者信任基础，就更为关键。另一方面，与传统广告制作中展示信息内容极为有限的情况相比，直播带货等新型网络业态存在足够的时间和空间，向消费者传递更加丰富、充分的信息，这也是这些新型业态的优势所在。

直播带货等网络营销过程中的信息披露包括经营主体信息的披露、商品和服务信息的披露、交易条件的披露等层次。信息披露一方面与消费者权益中的“知情权”密切相关，另一方面，信息披露工具也可以与信用工具、违规处置等其他平台治理机制衔接整合，实践中各个平台都有自行制定相应的信息披露和公示规则及其执行体系。

对于特定场景和相关信息内容进行特殊标识或者风险提示等信用工具，也是在海量信息供给的平台上较为有效的措施。这在被识别为较高风险的场景，例如更容易存在信息不对称的“三品一械”或者“医美”等带货场景下，可以为用户给出明确的风险提示，强调需要具备专业知识的门槛，甚至包括对特定用户群体（例如没有购买记录的“新手”）强化提示手段，要求其提前阅读相应的警示信息等。通过信息标识和提示等手段，一方面可以促使信息与受众之间实现更加精准的匹配，“助推”用户做出更加理性的选择，另一方面在存在较高风险的领域，也不需要以限制或者完全禁止特定品类的信息传播为代价。

当然，在使用标识和提示这些信息治理工具的时候，也需要注意防范过度或者不当使用带来的无谓成本。例如，直播带货等场景具有明显的商业属性，观看直播带货的消费者存在明确的心理预期，此时，如果僵硬适用《广告法》所要求的信息工具进行“广告”标注，一方面并未增加新的信息量，另一方面由于“广告”一词可能带来的消费者抵触心理，反而影响消费者对新型业态的接受程度。在此种场景下，应当允许平台做出针对标识工具的自治决策，只要确保消费者不受误导，能够有效建立消费者信任，即为可以接受的治理实践。

（三）平台增信工具

在消费者的多层次信任基础上，还可以通过规则和机制的创新，提供依托平台信用强化信任的多种工具。

在信息不对称的风险下，可靠的第三方认证和验证可以提供有效的信任基础，平台可以通过引入可靠的第三方认证或者平台主导的认证，与信用工具和信息披露工具相结合，使得消费者在经营者及其信息描述之外，可以叠加多重信任保障机制。例如，对于翡翠这种可能存在高度信息不对称的品类，有直播平台采用由平台统一发货模式，由平台认可的权威质检机构鉴定商品材质，出具鉴定证书，并由平台统一发给用户。这一模式如果有效运作，则相当于为商品交易增加了第三方质检机构和平台的信用加持，更有利于消费者产生信任。

平台以自身信用为商家及其交易行为提供保障的实践模式还有多种表现形式。例如对于特定信用良好的商家除了披露其公开评分之外，再添加平台的特定优选标签，如消费者会对带有“官方旗舰店”“百亿补贴”“十年老店”这类平台标注标签产生更大的信任，其原理就如同对于标注平台“自营”会强化信任度。此外，平台还可以通过鼓励商家参与支付“保证金”，履行“假一罚十”“先行赔付”等承诺来增强消费者信任。“无理由退货”“极速退款”等售后服务的保障，也是打消消费者后顾之忧的有效保障工具。

对于平台增信工具，政府可以从三个层面进行监管和赋能。一是对于平台增信系统整体规范性的评价，包括平台提供信用的类别、形式、管理，避免出现通过增信机制不合理排除部分商家利益或者不正当自我优待等情形。二是对于平台增信是否诚信、真实进行评估和监督，避免虚假宣传、误导消费者的情况出现从而创设新的信息不对称。三是可以建立公共性、跨平台的公用增信设施，推动建立政府主导的或者具有较高信用度的第三方机构提供的验证、认证、增信工具，为平台和商家提供标准化的增信基础设施。

从信用和声誉工具，到信息披露和提示工具，再到平台以自身信用提供的信任增强工具，这些新型治理工具都能够符合“调控型”治理的理念，通过动态调控方式来控制风险、建立消费者信任机制。当然，这些机制并不能保证完全消除风险，但是零风险在任何制度下，恐怕都只是一种理想状态，重要的是，如何使用合理的成本来最大程度降低风险，并且在出现风险的时候能够通过动态调控进行及时有效的控制，促进信息内容和行为主体的优胜劣汰，再通过信用、信息等治理工具，将尽量多的行为数据纳入长期评价机制，促进行为主体以长期主义的行为方式取代短期逐利行为。

六、结语

平台经济中生产和交易方式的更迭，导致信任机制也产生了结构性的变化。面对以直播带货为代表的网络动态营销业态，以《广告法》为代表的控制型监管模式出现适用困境。治理模式的转型具有必要性，技术发展导致风险治理成本的变化也使这一转型存在可行性。

针对直播带货为代表的网络动态营销业态，平台治理的实践和相关的规范文件中，都逐步演化出了“调控型”治理模式，基于即时的数据获取和算法分析，展开实时、动态的风险研判与评估，并根据不同场景配置差异化的治理策略。通过充分运用信用工具、信息工具以及平台增信工具等，平台调控型治理通过激励提供更加丰富充分的可信信息，来控制信息不对称带来的风险。在调控型治理中，政府的角色和定位也需要重构，政府通过规定、评估、指导平台的调控型治理架构，实现选定领域的政府平台之间特殊的“发包”安排，构成平台经济领域常态化监管的一种重要路径。