翟崑：充分发挥全球南方在改善地区和国际秩序中的积极作用

摘 要:当前以印尼为代表的东南亚国家陆续加入金砖机制，壮大了全球南方的力量，也将丰富全球南方国家进一步改善地区安全秩序的经验。自冷战结束后至今，作为全球南方重要组成部分的东南亚地区，维持了30多年的和平局面，备受瞩目。这与东盟在其中发挥的建设性作用密切相关。东盟国家通过努力，推进亚太地区共同安全治理，改善地区安全秩序的经验和启示值得重视。东盟推进亚太安全共同治理的重要做法包括：推进包容性的亚太安全观，扩大亚太综合安全合作，构建亚太安全合作架构，培育亚太安全合作习惯等。其对全球南方国家的启示是：扩大地区共同安全利益，接受地区规范的共同制约，降低东盟国家协调大国关系压力，突破亚太共同安全治理的瓶颈。

关键词:东盟 全球南方 亚太安全共同治理 经验启示

【中图分类号】D8 【文献标识码】A

2024年10月24日，国家主席习近平在喀山会展中心出席“金砖+”领导人对话会，并在题为《汇聚“全球南方”磅礴力量 共同推动构建人类命运共同体》的重要讲话中指出：“全球南方群体性崛起，是世界大变局的鲜明标志。全球南方国家共同迈向现代化是世界历史上一件大事，也是人类文明进程中史无前例的壮举。同时，世界和平和发展仍面临严峻挑战，全球南方振兴之路注定不会平坦。作为全球南方的第一方阵，我们要展现集体智慧和力量，为构建人类命运共同体挺膺担当。”东盟是全球南方的重要组成部分，随着2025年初印度尼西亚成为金砖正式成员，加之马来西亚、泰国获得金砖伙伴国的身份，金砖合作机制和全球南方国家的阵容进一步扩大。全球南方国家如何团结一致，改善地区和全球秩序？东盟国家通过努力，推进亚太地区共同安全治理，改善地区安全秩序的经验和启示值得重视。

东盟推进亚太安全共同治理的做法

东南亚地区在后冷战时期维持了30多年的和平局面，在此过程中，东盟发挥了重要作用。近年来，中美在东南亚的日趋激烈的战略博弈，以及缅甸危机等内部问题等，对东南亚地区秩序造成负面影响。但是，东盟所倡导推行的亚太共同安全治理，即通过与大国的制度化安全合作，推进大小国共同治理的亚太安全合作，在防止地区安全秩序进一步恶化方面起到积极作用。其主要做法：

推进包容性的亚太安全观。东盟根据内外形势的变化，尤其是自身一体化和地区合作成员不断扩展的需要，自主地动态调整其安全观，使其容纳和协调更多具有不同安全观的地区内外相关方，扩展共同安全利益，为共同安全治理提供可接受的安全观。东盟1967年刚成立时处于冷战两极格局时期，面临越战、柬埔寨战争等重大安全冲突的威胁，其安全观主要强调国家生存和地区抵御力，更注重传统安全。1975年越南战争结束后，地区安全环境趋于缓和，东盟基于自主性安全观的实践崭露头角，比如东盟在1971年发布《和平自由中立区宣言》（ZOPFAN），1976年提出《东南亚和平与中立条约》（TAC）等。冷战结束后，美国领导的全球化兴起，东盟自身实力有所上升，在地区安全上发挥建设性作用的空间扩大。在此背景下，东盟安全观的内涵进一步丰富，主要是对内包容性和对外协调性。东盟为了实现让全部东南亚国家都成为其成员国的目标，在安全观上淡化意识形态之争和国家间冲突，将越南、老挝、缅甸、柬埔寨吸纳为成员。为了实施更加平衡的大国战略，东盟结合自身需求，吸收并接纳新的安全理念，以协调内外充满多样性和异质性的各利益相关方，扩展共同利益，维护地区稳定。比如，东盟接受了西方国家强调的综合安全、合作安全、人的安全，也尊重中国提出的新安全观。再如，1997年亚洲金融危机后，东盟更加强调经济安全和地区经济合作。2019年东盟针对美国同盟体系实施的“印太战略”，出台《东盟印太展望》（AOIP），强调包容性地区秩序，尝试协调中美在东南亚的战略博弈。但是，东盟安全观是有选择的，强调自主性的。比如东盟并不赞成美国的冷战思维与零和安全观，对中国提出的全球安全倡议也持谨慎态度。

推进亚太综合安全合作。东盟扩展地区安全共同利益，实施共同安全治理的主要做法是扩大安全合作领域，推进综合安全合作。综合安全合作主要是传统安全合作与非传统安全合作两大领域。在上世纪90年代以来形成的亚太安全对话与合作机制中，东盟主要尝试推动建立地区安全规范和非传统安全方面的合作。比如1994年成立的东盟地区论坛（ARF）主要推进建立信任措施（CBM）和预防性外交（PD）。1997年亚洲金融危机后成立的东盟+中日韩合作（APT）主要集中在经济安全方面。2003年“非典”疫情暴发后，东盟国家加大对公共卫生等非传统安全领域的合作。同时，东盟推进的地区安全合作，向传统安全领域、新兴问题领域拓展。比如，2005年成立的东亚峰会（EAS）主要对地区发展和安全问题进行战略探讨，东盟就广泛的经济、政治、生态和其他问题方面提出新的议题，推动各国加强在气候变化、公共卫生、生物多样性保护、粮食和能源安全等全球问题上的沟通合作。2010年，东盟防长扩大会（ADMM-Plus）成立，围绕人道主义援助和救灾、海上安全、军事医学、反恐、维和和人道主义扫雷行动等六大领域开展了务实合作，成为亚太地区重要的新兴多边安全合作机制。2019 年，《东盟印太展望》（AOIP）提出在海洋、经济、互联互通和可持续发展等领域加强与域外国家的对话与合作。2020年后，东盟进一步推进新冠疫情防治，加强经济安全如产业链安全，抵御乌克兰危机及巴以冲突等地缘政治风险，以及尝试协调中美竞争性战略博弈等战略性风险的合作。总体上，东盟提出的安全合作倡议，多被亚太国家接受。

构建亚太安全合作架构。以东盟为中心的亚太地区安全合作架构，指的是东盟在冷战后建立并主导的一整套旨在维护地区共同安全的合作机制。[1]

这些机制主要包括：一是1994年成立的东盟地区论坛（ARF）。ARF作为识别和应对现有及新兴安全挑战的重要平台，通过加强信任建设措施和采取具体步骤以促进预防性外交，包括通过有效实施《河内行动计划》以落实东盟地区论坛愿景声明，并致力于改进工作方法，以及在东盟地区论坛（ARF）中实现实质性成果。二是1997年成立的东盟加中日韩合作（APT）。其建立的初衷是维护东亚经济安全，目前主要功能是作为推进共同体建设、经济一体化、发展合作和能力建设的工具。三是2005年成立的东亚峰会（EAS）。其作为由领导人主导的就政治、安全和经济问题及合作进行战略对话的论坛，将东盟、中、日、韩、澳、新、印、美、俄等纳入其中。四是2010年成立的东盟防长扩大会议（ADMM-Plus）。其主要功能是推动东盟的区域架构愿景，加强东盟中心地位，致力于提高区域应对当前和未来挑战与机遇的能力。[2]

该安全架构具有明显的地区特点：一是从发展态势看，从1994年算起该架构的建设已超过30年，在发展演进中趋向成熟，如果地区格局不发生根本性颠覆则将持续发展。二是从发展模式看，该架构并非单一机制的单向发展，而是多个机制先后建立后并行交织发展，在任务和使命上各有侧重，是一种类似同心圆的多层嵌套的多边主义。三是从发展动力看，该架构符合亚太地区多样化特征、国际格局现状和复杂战略博弈关系，尤其是得到中国等大国的支持，具有生命力。

培育亚太安全合作习惯。东盟通过各种机制性的官方会议，跨国智库论坛和社会网络，培育亚太国家进行安全合作的习惯，以期形成合作型的亚太安全文化。其主要做法，按从易到难、从初级到高级，从务虚到务实划分，依次包括：一是共享地区安全动态信息。该架构的每个机制都有机制化的智库对话、工作组会议、高官会议、部长级会议以及领导人级别的会议，虽然东盟架构一直被批评为“会议太多”“叠床架屋”“清谈馆”，但它们至少发挥了信息沟通的作用，提供了竞争对立型安全架构所不能提供的区域公共安全产品。如东盟组织的二轨安全对话，为东盟安全合作提供了共同治理的思想基础。二是培育地区共同安全的认同。其实，尊重并支持东盟中心地位本身，就是大小国家拥有地区安全认同，尊重东盟安全观的体现。在此基础上，该架构还发展了“合作安全”等地区共同安全治理的共有理念。如东盟地区论坛就是“以对话增互信，以合作促安全”。[3]三是识别区域安全问题，经过智库讨论、会议机制磋商，以及层层上传，一般会在部长级会议或领导人会议上提出现阶段地区面临的共同安全问题，如新冠疫情、乌克兰危机等。四是在某些领域采取共同行动。该架构的共同安全治理的行动主要集中在非传统安全领域，比如海上救灾演习等。2023年的东盟团结演习“纳土纳”重点演练非战斗行动，如联合海上巡逻行动、医疗后送、搜索和救援（SAR）以及人道主义援助和救灾（HADR）演习。[4]

东盟推进亚太安全共同治理的启示

作为全球南方国家的主体之一，东盟在其创设的架构内，推进大小国共同治理亚太安全的创举，对于维护自身安全乃至亚太地区安全方面，起到一定成效。本质上，全球南方所追求的安全，不是全球南方自己的安全，而是发挥全球南方国家的自主性，推进更大范围乃至全球范围的安全。

启示一：扩大地区共同安全利益

东盟将各方拉入其主导的亚太安全对话与合作体系，通过加强多利益相关方整体的相互依赖关系，降低本地区的安全风险。比如，1994年建立的东盟地区论坛（ARF）是东盟在亚太地区建立的重要的多边官方安全对话与合作机制，目前已经有27个成员。1997年亚洲金融危机以后，东盟与各对话伙伴国陆续建立了“10+1”的合作机制，并且陆续创建一系列东盟组建主导的多边安全合作机制，将这些对话伙伴国纳入其中。这些伙伴国覆盖范围从中国、日本、韩国，到印度、澳大利亚、新西兰，再到美国、俄罗斯，以及英国、法国和德国等欧洲重要国家。东盟与这些国家分别展开多领域多层次的安全对话与合作，同时加强与它们在多边机制内的安全对话与合作，总体上形成一种以合作为主、相互交错的网状地区安全关系。这种网状地区安全关系不同于冷战时期阵营分明的对立型地区安全关系。前者安全利益关系相互渗透、相互连接，牵扯制约，不易做非此即彼的区分，从而提高地区安全稳定性。东盟利用这种以自己为枢纽的网络地区安全关系，在扩大地区共同利益，防范“相互依赖武器化”方面取得一定成效。2008年国际金融危机以来，美国等西方国家加速经济制裁和政治操弄，推行保护主义，切断和破坏经济全球化进程，以相互依赖“武器化”重置全球化[5]，使得亚太地区地缘政治经济风险骤然攀升。在此背景下，东盟自2012年起启动“地区全面经济伙伴协定”（RCEP）谈判，并于2021年签约实施，形成包括东盟十国与中日韩澳新五国的世界上最大的自贸区。RCEP历史性地推进了地区经济一体化，加强了地区产业链和供应链的韧性。

启示二：实施大小国共同治理

长期以来，亚太地区安全秩序都是大国主导，小国很难发挥什么作用。冷战结束后，亚太中小国家参与地区治理的意愿上升，希望能有合适的机制参与其中。而亚太地区安全秩序主要是美国军事同盟体系，形成美国军事同盟体系对抗其他的对立性地区安全结构，将更多的国家排除在外。这决定了美国军事同盟体系不是地区共同治理，充其量是部分治理。在美国奥巴马总统刚上台时，一度有美国学者以及副国务卿佐利克提出中美共同治理的G2机制[6]。但该想法既不现实又没可能在两国被接受，因而昙花一现，并且走向该想法的反面——当前现实是中美战略竞争加剧。因此从地缘政治和大国博弈的角度看，在亚太地区很难形成大国共同治理，更不可能主动分享权力，建立地区安全共同治理机制。但是，以东盟为中心的亚太安全架构突破了地区安全治理的“大国魔咒”，奇迹般地建立了将中美等方都包纳其中的新型网络地区安全结构。该架构与美国主导架构的最大不同之处是主导者不同，进而导致治理结构也不同。东盟架构是东盟主导、大国配合，其治理结构是在东盟规范下的大小国共同治理。事实上，没有大国的承认和支持，东盟也无法主导地区合作进程。2008年东盟中心地位的确立是东盟架构发展的里程碑，意味着东盟中心地位成为该架构的标识。此后，东盟更加明确地以中心地位为名，推进地区安全治理合作的机制建设，促进共同安全利益、共同制约机制和共同安全治理架构的相互促进。

启示三：接受地区规范的共同制约

包括东盟成员和大国成员的各方都会受到机制规范的制约，不是仅仅制约大国，而是大小国一起约束。当前相关研究更强调该架构对大国行为的制约，很少提及该机构对东盟成员的制约。实际上，该机制在制约大国的同时也制约了东盟国家。因为只制约大国而不制约小国的冒险或过激行为，同样起不到共同制约的作用。共同制约是该架构的模式特点决定的：该架构是有别于美国主导的亚太（印太）同盟体系，并与其并行发展。美国的亚太（印太）同盟体系重点维护该霸权体系的共同安全，而不是所针对的第三方目标的安全，不是地区的共同安全，这也是造成地区整体不安全的根源。而以东盟为中心的亚太安全架构，聚合各方于一个合作平台，强调的是地区共同安全，建立和实施的是共同制约规范，尤其是对大国行为的制约。该机制以东盟为中心，以东盟安全共同体建设为原点，以地区共同安全为目标，以“东盟方式”为原则，以多个机制年度会议为运行机制，以具体合作为支撑。这套规范既然以东盟为原点，那么东盟首先就要遵守，保持公正和中立，不偏袒任何一方，才能提高在地区安全秩序治理中的合法性和道义性。不然就难以规范大国，也难以得到大国的配合。总的来看，该架构增强了东盟架构在地区安全治理方面的影响力。这主要体现为大小国对地区安全秩序影响权重的此消彼长，即本架构在降低大国对地区安全秩序影响权重的同时，也提升了中小国家的权重。这在一定程度上削弱了本地区任何单一大国以及美国军事同盟体系对本地区安全秩序，以及对中小国家的直接操控或主导。

启示四：降低东盟国家协调大国关系压力

当下，中美战略博弈是影响地区与全球秩序的最重要变量，有不少国家担心要加入“选边站”的零和博弈。东盟推进亚太安全共同治理的地区架构，在一定程度上降低了大小国关系的不对称性，减轻了东盟国家在大国博弈间的选边站压力。比如，东南亚国家在冷战期间不得不在两大阵营之间选边站，成立初期的东盟实际上选择了美国阵营。东盟国家依托亚太安全共同治理的架构，得以在大国之间更为巧妙地保持中立和平衡。东盟还积极加强与日本、印度、澳大利亚等域外国家的合作，引入更多外部力量以校准自身的主导权，从而抵御地区秩序的潜在破坏性影响。[7]另外，东盟积极推进亚太地区安全合作，通过建立信任措施，预防性外交和冲突管理等安全合作，充当大国之间“超级联系人”的角色，并敦促中美在敏感和冲突问题上采取克制行为。这有利于降低相关国家采取极端行为的风险，降低冲突可能性。2024年以来，尤其是特朗普再次当选美国总统后，东盟国家一些领导人传达对中美战略博弈加剧的担忧，以及不选边站的态度，并希望美国关注东盟地区事务，并在地区共同安全治理中发挥建设性作用。

启示五：突破亚太共同安全治理的瓶颈

东盟能在美国霸权体系下实现亚太安全合作架构，是地区安全秩序的重大进步，但也面临发展瓶颈。该架构内共同安全治理的层级比较低，内容比较有限。一些国家对东盟中心地位的支持主要在政策宣示层面，在重大问题上难以达成共识，缺乏实际行动，甚至有意破坏东盟的中心地位，不遵守共同规范。而东盟内部的缅甸国内危机久拖不决，东盟方案难起用，也弱化了东盟中心地位的合法性和共同治理的效用。进而言之，大国关系的变动以及大国调整东南亚政策往往会与东盟的地区安全目标发生冲突，对东盟中心地位和共同治理机制产生冲击。这增加了东盟在维护区域安全方面的复杂性和难度，也使得共同治理的程度非常有限。近年来最突出的案例就是美国为了推进“印太战略”，先后建立美日印澳四边安全对话（QUAD）、美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）等小多边安全机制，聚化并扩展其在本地区的同盟体系，撼动了亚太地区共同安全的基石，严重削弱了东盟主导的亚太安全架构。从这个意义上看，东盟更应坚持“东盟方式”[8]，对内加强一体化，对外展现战略自主性。其实，早在2015年11月，《东盟政治安全共同体2025蓝图》就指出“加强东盟在塑造开放、透明、包容以及基于规则的不断演变的区域架构中的中心地位”，“加强东盟主导机制的有效性”的若干措施。总体上，在中国长期而坚定的支持下，东盟推进亚太安全共同治理将是一个长期主义，不断调整迭代，与全球治理共同进化的历史进程。

【本文作者为北京大学国际关系学院教授、区域与国别研究院副院长；本文是2020年国家社科重大项目“印太战略下‘东盟中心地位’重构与中国—东盟共建‘海上丝绸之路’研究”（项目编号20&ZD145）的阶段性成果；感谢北京大学“东盟学”课题组成员的贡献】

注释略。