赵天淼：在进一步全面深化改革中完善党和国家监督体系：现实审视、建设困境与实践进路

【摘 要】党和国家监督体系建设是党的建设制度改革、深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的重要组成部分，在党的自我革命和社会革命中发挥着举足轻重的作用。进一步全面深化改革需要完善党和国家监督体系。然而，当前党和国家监督体系仍然存在着内部集成性欠缺、总体完整性不足、理论与实践之间转化效率较低等困境和难题。因此，要继续坚持党的领导、坚持人民至上、坚持问题导向，以更加完善的党和国家监督体系助力中国式现代化建设。

【关键词】进一步全面深化改革 党和国家监督体系 现实审视 建设困境 实践进路

中国共产党的监督制度建设是与党的成立相伴而生的。在1921年党的一大通过的《中国共产党纲领》中就有“地方委员会的财政、出版和政策都应受中央执行委员会的监督和指导”[1]的规定。在新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期，我们党就通过成立审查委员会、人民监察委员会等方式开展监督，并以写入党章和发布《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》等形式确证了其合法性。当前，在进一步全面深化改革的背景下，党和国家监督体系建设面临着新的时代课题，承担着新的使命任务。因此，完善党和国家监督体系要从现实背景出发，挖掘其建设困境并提出破解策略。

一、进一步全面深化改革中党和国家监督体系建设的现实审视

进一步全面深化改革是一场深刻的社会革命，需要党和国家监督体系提供保障。

（一）新时代以来党和国家监督体系建设的既有成就

党的十八大以来，习近平多次强调要健全和完善党和国家监督体系，并对如何构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系进行了系统阐明和具体部署，形成了关于党和国家监督体系建设的重要方法论。以此为指引，新时代以来，党和国家监督体系的建设取得了重要成效：

一是形成了覆盖较为全面的权力监督体制。中华人民共和国国家监察委员会于2018年3月23日在北京揭牌，与中共中央纪律检查委员会共同组成党和国家监督专责机关，实现了纪检监察领域的历史性变革。在此之前，监察部作为国务院的组成部门之一，主管全国监察工作，发挥行政监督作用。党的中央纪律检查委员会与监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。党和国家监督体系中的监察机关从监察部向国家监察委员会的转变表明其监督职责从行政监督扩展到了国家监督。换言之，这就覆盖到了对“公职人员政治品行、行使公权力和道德操守情况”[2]监督的全领域，并对“公职人员特别是领导人员坚持党的领导、坚持中国特色社会主义制度，贯彻落实党和国家路线方针政策、重大决策部署，履行从严管理监督职责，依法行使公权力等情况”[3]加强监督。这一转变标志着党对权力运行制约和监督规律认识的进一步深化，为进一步全面深化改革过程中完善党和国家监督体系提供了有力的组织基础。在此前提下，以党内监督为主导，中央纪委国家监委构建了涵盖人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督、民主监督、行政监督和财会监督的“1+9”监督格局。

二是构建了较为完整的权力监督法规制度体系。新时代以来，《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《信访工作条例》《中国共产党党务公开条例（试行）》《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》等党内法规制度相继出台、修订，基本构建起包括监督内容、监督方式、监督实施等涉及多环节、覆盖大范围、突破多难点的权力制约和监督法规制度体系。以此为据，中共中央办公厅印发了《纪检监察机关派驻机构工作规则》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等制度规范，加强了党和国家监督工作的制度供给，推动党的纪检监察工作向纵深发展。2023年，中央纪委国家监委首次制定《中央反腐败协调小组工作规划（2023—2027年）》和《中央反腐败协调小组反腐败国际追逃追赃和跨境腐败治理2023—2027年目标任务》，对未来5年的反腐败工作做出了总体规划和前瞻性部署，进一步健全和完善了反腐败领域的制度和机制。这表明党和国家监督体系对反腐败工作的规律性认识进一步深化。同时，这也是对反腐败国际合作的深化和拓展。

三是党和国家监督工作取得显着成效。新时代以来，中央纪委国家监委探索形成了特约监察员、党内监督与审计监督贯通协同、“组组”协同监督、“室组”联动监督、“室组地”联合办案等工作机制，在应对新型腐败、隐性腐败等权力运行新问题上取得了不可忽视的正面效果，极大程度上将党和国家监督体系的制度优势转化为了监督效能。新时代以来，党和国家监督专责机关在反腐败斗争中办理了一系列大案要案，并严肃查处了一大批群众身边的腐败问题，为实现人民群众对美好生活的向往提供了强大助力。《2024爱德曼全球信任度中国报告》显示：“今年中国在整体信任度方面持续领先，在所有受访国家中排名第一。”[4]与此同时，中央纪委国家监委还对党员受留党察看处分期满后恢复党员权利等工作程序、监察机关“跟踪了解监察建议的采纳情况”[5]等监督后续工作做出了相关规定，致力于做好纪检监察工作的“后半篇文章”，保证党和国家监督工作的真实有效。

（二）完善党和国家监督体系的现实要求

党的二十届三中全会指出，进一步全面深化改革的总目标是“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[6]只有坚强有力的政党才能领导中国式现代化的不断推进，只有纯洁先进的政党才能赢得进一步全面深化改革的胜利。

一方面，在扫除体制机制障碍、破除利益藩篱的改革进程中，党仍然面临“权力集中、资金密集、资源富集领域腐败”“政商勾连破坏政治生态和经济发展环境”“新型腐败和隐性腐败”[7]等挑战和考验。对此，只有发挥党和国家监督体系的纪律保障作用，在各类监督方式的结合中加强党的建设，才能妥善应对和处理好这些问题。纵观我们党的每一历史时期，任何辉煌成就的取得都离不开纪律保障，更离不开监督体系的建设。1978年，我国进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人强调要恢复党的纪律检查机关，并提出要充分发挥党内监督、民主监督和群众监督的作用，尤其要用好群众监督。邓小平提出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”[8]历史和实践证明，应对党的自身建设难题，纪检监察机关必须切实履行职责，以严明的纪律确保改革扎实推进。据此而言，在进一步全面深化改革过程中，党和国家监督体系的建设要贯穿于全链条和全环节，要以更加健全和成熟的权力制约和监督体系，通过发挥好党内监督的主导作用和群众监督等党外监督方式的广泛性、灵活性优势，“调动全党抓改革、促发展的积极性、主动性、创造性”[9]。

另一方面，改革发展成果由人民共享需要党和国家监督体系的监管保障。随着人民群众对美好生活需要的日益增长，进一步全面深化改革对党和国家监督体系的建设提出了更高、更新的要求。需要更加完善的党和国家监督体系来规范进一步全面深化改革的全过程和各领域，警惕风险误区，优化发展环境，确保政策落实和战略目标的实现。党和国家监督体系要把维护好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点。做到人民群众的需求点和关注点在哪里，监督的“显微镜”就聚焦到哪里，人民群众的难点和痛点在哪里，监督的“助推器”就延伸到哪里。以此保障党中央惠民富民政策措施的落实，让人民群众在现代化建设中获得更多实惠，感受到中国式现代化的实际成效。

二、进一步全面深化改革中党和国家监督体系的建设困境

新时代以来，党和国家监督体系建设取得了一定成就，呈现出制度化、规范化的发展趋势。但是，面对进一步全面深化改革中需要解决的问题和迎接的挑战，仍然存在着一定的建设困境和发展难题。

（一）党和国家监督体系内部集成性有待加强

集成是指把分离的设备、功能、信息等各要素集中起来，通过结构化的综合布线系统和网络技术，成为一个相互联系、统一协调的系统。集成性是判断一个整体内部是否衔接紧密、运转有序的重要指标。在党和国家监督体系中，集成性不足。一是表现为有些监督方式的地位彰显并不充分。党内监督的根本性、主导性地位毋庸置疑。习近平指出：“党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的。”[10]这使党内监督在党和国家监督体系中的关键地位得到了凸显。然而，在党外监督中，有些监督方式的地位不够突出，群众监督的地位没有得到充分彰显，党内监督和党外监督的联系仍需加强。监督方式地位的彰显充分与否很大程度上影响着监督主体对监督方式和监督责任的认同，进而影响其监督积极性和行动力，最终影响监督效果的达成。

二是各监督方式之间弥合度不高。各类监督方式的制度规定之间存在间隙。当前，既有的各类监督方式制度规定中鲜少出现如何使本监督方式与其他监督方式毗连贯通的指导性条文，党外监督制度也缺少能够在党内监督的何种环节发挥作用、如何在党内监督中发挥作用的相关说明。习近平指出：“我们党是吃过制度不健全的亏的。”[11]紧密衔接、相互补充的制度才能从不同角度引导、规范监督主体的行为，使各类监督方式与党和国家监督体系整体目标趋向一致，形成合力，发挥效能。反之，孤立、僵化的制度则会削弱党和国家监督体系的效能，甚至造成制度冲突和制度真空，使监督主体缺乏依据。

三是监督主体之间信息不够畅通。不同监督主体存在各自为战、相互交叉的现象，主要表现为不同监督方式之间没有形成闭环。导致这一问题的原因一方面是部分监督主体自身“监督合力”意识欠缺，监督主动性和能动性发挥范围较狭窄，监督线索和监督信息共享能力不足。由此，有些监督方式之间形成了壁垒、产生了脱节。另一方面是党内监督主导作用发挥不到位，缺少引导其他监督主体和监督方式相互协调贯通的载体。同时，可供不同监督主体之间信息共享、交流的渠道不够畅通。一些监督主体出于担心自身人身财产安全、监督线索的保密性等顾虑，不敢、不想、不愿同其他监督主体分享信息。这同样会对不同监督方式之间的结合和贯通产生负面影响，弱化党和国家监督体系建设及其整体效果的发挥。

（二）党和国家监督体系建设总体完整性存在不足

完整性不足是进一步全面深化改革中党和国家监督体系建设的一大痛点，也是完善党和国家监督体系的重要施力点。在党和国家监督体系中，完整性不足首要表现为各类监督方式的制度建设不均衡，一些监督方式仍然存在制度覆盖不周的现象。例如，“一把手”和领导班子监督配套制度稍显单薄，群众监督[12]、舆论监督等重要监督方式缺乏专属制度引导与规约等等。制度的缺失一方面会致使行为主体的实践无序，不同监督主体以非程序化的方式监督党组织、领导干部、党员和公职人员，不可避免地会造成一定程度上的随意性，制约监督效果的发挥。如此，既无益于监督对象的改进，更无益于人民群众根本利益、长远利益的实现。另一方面，制度的缺失亦是对监督对象的纵容。缺少制度保障的监督行为便失去了其合法性，监督方式本身对于监督对象的威慑力就会下降，一些领导干部、党员、公职人员就会存在侥幸心理，无畏触碰纪律的底线。

其次，部分监督方式的制度规定存在内容缺失。有些制度规定对监督过程缺乏主体、内容等前提性条件的廓清，同时也缺少对主体应履行责任的硬性规定。这样一来，制度的执行效果就会大打折扣。一些监督方式的制度规定对问题纠正和整改的程序性表述欠缺，缺乏监督的后续跟进环节，对监督结果的反馈和纠错过程未作刚性要求。习近平指出：“健全容错纠错机制，加大正向激励力度，引导广大干部保持良好精神状态，奋发有为、敢于担当。”[13]反馈、纠错是任何一种监督方式都不可或缺的重要环节，将其纳入制度规定是对监督对象的保护，也是对监督主体的敦促。

另外，党和国家监督体系完整性不足还表现在部分既有制度规定的表述笼统上。《人民日报》对桎梏“关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定”得到有效落实的影响因素进行了民意调查，调查结果显示，“制度建设成为网友和基层干部最为关心的话题，29%的网友和31%的基层干部都选择了‘缺乏一些具体细化标准，制度建设需要跟上’。”[14]在党和国家监督体系建设中也是如此。一些法规制度没有得到及时修订，关于监督主体的权利、责任、需要遵守的规范以及实施监督的具体情形、程序、惩戒措施等表述仍然比较笼统，有待进一步精准化。“制度的生命力在于执行。”[15]党和国家监督体系建设既要注重法规制度的健全，也要注重监督实施的质效。抽象笼统的言语表达可操作性不强，会影响监督结果。

（三）党和国家监督体系理论与实践之间转化效率较低

马克思主义认识论认为，把握规律的过程就是从实践到理论再到实践再到理论的循环过程。对于党和国家监督体系建设规律的把握也是如此，要经过实践与理论之间的不断转化，整个体系才能不断完善。在建设过程中，一种情况是完善党和国家监督体系的理论创新成果制度转化率不高。改革开放以来，我们党高度重视纪检监察领域的建设，一以贯之地坚持以多种监督方式制约权力的运行。邓小平指出：“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”[16]随着市场经济不断发展，江泽民与时俱进地提出要“强化审计和经济监督”[17]。胡锦涛指出：“要把党内监督和行政监督、自上而下的监督和自下而上的监督、组织监督和群众监督结合起来。”[18]中国特色社会主义进入新时代，习近平指出：要“健全党和国家监督体系”[19]。各类监督方式的法规制度不断健全，搭建起了党和国家监督体系的“四梁八柱”。由此观之，理论转化为制度并落地执行经过了一个较长的时期。

另一种情况是基层开展监督的实践经验有些未能及时转化为制度和理论。基层党组织和基层群众性自治组织有着广泛的监督实践，能够直接发现问题、解决问题，在因地、因时制宜开展监督工作、凝聚监督合力等方面充当着先驱角色。在主导不同监督方式协同贯通及监督权力运行的实践中，各基层党组织和基层群众性自治组织不乏成功探索。然而，由于一些基层党组织和基层群众性自治组织自身经验总结意识不强、理论提炼水平不高，基层监督实践的先进典型宣传并不充分。例如，小微权力“监督一点通”服务平台的运行在部分地区得到了创造性发展和创新性应用，在党员和人民群众中得到强烈反响和正向反馈。但是，部分基层党组织并未对具有代表性的案例和先进经验进行总结；有些对典型的选树和宣传仅停留在初步阶段，缺乏对经验规律的总结提炼。如此，便削弱了党和国家监督工作先进经验的可复制性，无法引起广大党员和人民群众的共鸣，难以进一步鼓励、引导党员和群众的监督实践，制约了党和国家监督体系的进一步完善。

三、进一步全面深化改革中完善党和国家监督体系的实践进路

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指出：“完善党和国家监督体系。强化全面从严治党主体责任和监督责任。”[20]要破除党和国家监督体系建设的困境和难题，就要坚持党的领导、坚持人民至上、坚持问题导向，加强各类监督方式之间的协同贯通，凝聚监督合力。

（一）领导力量：坚持党的全面领导，加强党对各种监督方式的统筹协调

第一，明确各类监督方式之间的关系，并以制度规定的形式予以公开和保障。系统观念是习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论的重要组成部分。只有使系统各要素之间产生相干效应和协同效应，使系统产生整体性行为和有序结构，而且朝着使整体功能结构优化的方向调整，系统才能得以存在和良性发展。从这个意义上说，党和国家监督体系作为一个系统整体，其内部的各类监督方式作为组成部分就要有明确的秩序与分工，制度建设和具体实践都要遵循内在的系统规则。因此，完善党和国家监督体系，要厘清不同监督方式之间的关系，着重阐明党内监督与党外监督的关系、党内监督与群众监督的关系以及群众监督与其他党外监督之间的关系，并以制度规范的形式加以确认，打造结构优化、组织有序的权力运行制约和监督体系。

第二，加强党对各类监督方式的统合，发挥党内监督主导作用。在实际监督过程中，各类监督主体并不完全能够科学、专业地开展监督工作，这就需要党作为“定盘星”和“方向标”来引导各类监督实践的规范开展。习近平强调：“推进党的自我革命，必须在党中央领导下，统一谋划、统一部署、统一推进，始终沿着正确方向前进。”[21]党的中央和地方各级委员会可以通过派出代表机关等方式加强对各类监督方式的领导。一方面，派出的代表机关之间要保持经常性联系，通过定期召开会议、打造信息交流平台等方式增加不同监督方式之间的协同，确保各类监督方式同频共振，同向发力。另一方面，代表机关要发挥好党内监督的示范作用，以党内监督的有效性促进其他监督方式的积极开展。

第三，领导搭建监督信息共享平台，完善案件线索检索库。习近平强调：“善于运用互联网技术和信息化手段开展党建工作，努力实现党的组织和党的工作线下线上全覆盖。”[22]党和国家监督体系建设要运用好互联网技术和信息化手段，设立信息化监督平台基础框架，开发完善党和国家监督信息共享平台，以整合各类监督主体掌握的数据信息，打通“孤岛式”监督的数据壁垒，形成信息互通、数据共享的监督信息网。同时，要设立案件线索检索库，将信息化监督平台的数据与监督执纪问责信息管理系统、党风政风监督统计系统、案件监督管理系统等系统数据进行整合，形成监督信息图谱。在线下要切实开展核查登记，最大限度挖掘案件信息，整合监督力量，提升监督效率。

（二）依靠力量：坚持人民至上，发挥监督主体合力

第一，依靠人民力量填补党和国家监督体系中的制度空白。健全党和国家监督体系是人民群众共同的历史责任。对于人民群众在监督实践中产生的经验和智慧，只能通过主动向群众问智、向群众寻策的方式打开实践经验的“储藏库”。因此，党和国家监督专责机关要汲取群众智慧和群众力量，加强与各类监督方式中监督主体的联系，尤其要密切对存在制度建设短板的监督方式和监督主体的关注，激发其监督积极性、主动性，扩大监督实践，使此种监督方式的问题和监督主体的需求从隐性状态转变为显性状态，在此基础上更切合地制定法规制度。

第二，秉持对人民负责的担当，加强各类监督方式的制度建设。解放战争胜利后，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人将执政形象地比喻为“进京赶考”，这意味着中国共产党人始终保持着清醒的认知，饱含着强烈的对人民负责的担当。事实上，中国共产党建党百余年来，一以贯之地秉承着清醒的“赶考”意识，始终将人民群众作为“阅卷人”，向人民负责。在党和国家监督工作中，完整闭环的监督过程就是对人民负责的鲜明体现，各类监督方式的实施效果都要接受人民群众的检验。因此，党和国家监督体系的建设必须做到监督主体、监督对象和监督内容明确。同时要完善对监督过程的规定，在各类监督方式的制度中明确监督结果、反馈环节和纠错方式等内容。唯其如此，才能成其为保障人民群众根本利益属性的党和国家监督体系。

第三，从监督主体实际情况出发，增强制度规定的精准性。人民群众的实践并不是随心所欲，而是在一定的历史条件和现实条件中创造。表述笼统、抽象的制度条文无法为群众监督提供具体的实践条件，甚至会对群众监督造成桎梏。因此，党和国家监督体系建设要以不同群体的文化素质实际、政治素质实际、监督能力实际等情况为基础，同时在制度建设中辅以相应的解释细则和情况预判说明，将特殊情况的执行规范做好补充，盘活制度的生命力。对于不同领域、不同层次的监督对象，要针对其实际情况，制定差异化的监督措施，增强制度的实用性和实效性。

（三）实践动力：坚持问题导向，提高党和国家监督体系理论与实践之间的转化效率

第一，要提高党的创新理论在监督领域的转化效率。中国共产党既是善于理论创新的政党，也是善于及时将党的创新理论传播给人民群众的政党。运用党的创新理论，第一步就是将其转化为政策和制度，以此作为我们的行动指南。习近平对党和国家监督体系建设多次作出指示，例如“健全加强对‘一把手’和领导班子监督配套制度”[23]“与时俱进修改监察法”[24]“坚持党的自我监督和人民监督相结合”[25]等。在进一步全面深化改革中，党和国家监督体系建设不仅要以党的创新理论为指导，更要及时将党的创新理论融入到制度建设中，加强制度的前瞻性，缩小各类监督方式制度规定与监督实践之间的差距。

第二，要大力开展调查研究，及时总结并扩散基层监督实践经验。“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权。”[26]在进一步全面深化改革中完善党和国家监督体系要用好调查研究这一工作法宝。基层党组织和基层群众性自治组织是党和国家监督体系践行的最末端，是“最后一公里”的落实者。调查研究要深入基层，一方面要深入基层党组织和基层群众性自治组织，了解监督工作中的热点、痛点、堵点，尽快在制度和政策上进行反馈。另一方面，要使调查研究常态化，将基层开展监督工作的先进典型、优质案例及时上升为全党经验，并将其理论化以供各级党组织学习、运用。同时，要建立党和国家监督体系基层建设、落实汇报机制，激发基层党组织在监督领域的创新意识，探索协同高效的监督路径。

第三，要注重理论与实践之间的转化质量。中国特色社会主义进入新时代以来，我们党高度注重党的高质量建设。习近平指出：“守正创新、狠抓落实，在以高质量党建促进高质量发展中展现新担当新作为。”[27]可见，在党和国家监督体系建设中，“高质量”是内在要求与价值指向。提高党的创新理论融入党和国家监督体系建设的质量，要坚持于法周延、于事简便、管用有效的原则，抓好制度的制定和修订工作，及时清除、修改与实际工作不相符合的制度，堵塞制度漏洞，让制度真正管用、好用、够用。要增强基层权力制约和监督经验上升为制度、理论的质量，注重对典型的挖掘和凝练，总结优秀监督实践背后的原理性、方法性经验，运用社交平台、办公软件等载体全方位、多渠道、多形式地开展教育和学习，增强可推广性。

赵天淼，河北工业大学马克思主义学院讲师

来源：《科学社会主义》2024年第6期

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