郑志行：行政协议解除权的竞合与处置

摘要: 行政机关在解除行政协议时可能发生行政优益权和参照民事法律规范解除权的竞合。经过对司法实践的梳理，可以发现行政优益权与参照民事法律规范的根本违约、不可抗力、情势变更解除权都存在竞合的情形。为了应对解除权竞合，可以综合运用“解除权与合同严守原则之间的关系”“解除权行使的赔偿/补偿责任”以及“行政协议解除权的行使效率”标准，从法律逻辑与功能主义的视角进行处置。在竞合情形下，根本违约、不可抗力与情势变更解除权，更能凸显合同严守原则，对解除权行使后的赔偿责任和免责事由的配置更为合理，且能够在保障缔约相对人权利的基础上确保解除协议的效率，应当被优先适用，行政优益权应当后位适用，且需限制适用范围。

关键词: 行政协议 解除 行政优益权 参照民事法律规范 竞合

一、问题的提出

行政协议同时具备行政性和合意性，这使得行政协议案件在审理过程中可以同时适用行政法律规范和民事法律规范。司法解释已确认两种法律规范的适用，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第27条第2款规定，“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”因此，行政机关解除行政协议的解除权有两种类型：行政机关可以根据法律、法规享有行政优益权，可以解除行政协议；行政机关也可以参照适用《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）创设的民事合同解除权，解除行政协议。具体而言，可供参照适用的民事合同解除权包括两类：《民法典》第533条的情势变更解除权，以及《民法典》第563条的法定解除权，后者又可以分为不可抗力解除权和根本违约解除权。[1]行政优益权和参照民事法律规范的解除权（以下将二者统称为“两种类型解除权”）均可在审理行政协议案件时适用，这已经成为学界和司法实践的共识。

然而，在行政协议案件审理的司法实践中，如何在两种类型解除权中恰如其分地选择，仍是一个尚未厘清的问题。例如，在湖北草本工房饮料有限公司诉荆州经济技术开发区管理委员会行政协议纠纷案[2]（以下简称“草本工房案”）中，湖北草本工房饮料有限公司违反合同约定，无后续资金投入，导致已经取得的约194.11亩土地长期处于闲置状态，损害了社会公共利益，故荆州开发区管委会选择单方解除行政协议。但是，关于被告行政机关解除行政协议的解除权基础，一、二审法院与再审法院的选择有所差异。一、二审法院都认为，荆州开发区管委会作出《合同自行终止通知书》，是“为了更好地实现投资开发目的以及行政管理的需要”，属于行政机关行使行政优益权。而最高人民法院在再审中认为，荆州开发区管委会是对民事法律规范解除权中法定解除的参照，而非行使行政优益权。再审认为，“如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照《合同法》的规定或者合同的约定采取相应的措施，尚无行使行政优益权的必要。”上述问题并非是个例。

两种类型解除权的选择，背后的理论基础在于参照民事法律规范的范围和限度。通常认为只有在行政法未作特别规定的情形下，才有民事法律规范适用的空间。[3]但是，行政协议解除权呈现出一定的特殊性。行政协议同时具备的行政性和合意性，由此为两种类型解除权的适用提供了空间。两种类型解除权分属不同的公私法体系，具有不同的适用条件，不能仅因为适用效果具备相似性，就认为不可参照适用。而需要针对具体的情形，分门别类梳理行政优益权是否构成特别规定，从而排斥参照民事法律规范解除权的适用。

现有研究已经注意到两种类型解除权之间可能存在的适用关系混乱，[4]不同学者也提供了不同的解决思路。例如，有的学者认为，两种类型的解除权之间存在竞合关系，且由于行政优益权能够满足公共利益的紧迫性要求，还能更好地弥补相对人损失，因此应当在竞合时优先适用行政优益权。[5]也有学者认为，两种类型的解除权之间是补充关系，“二者都是为了公益的需要，没有谁替代谁的问题。”[6]由此，我们需要回答的问题是，两种类型的解除权是否是竞合关系？如果是竞合关系，那么行政机关应当如何选择恰当的解除权？

解除权的选择具有重要意义。一方面，不同的解除权将导致法院适用不同的审理方式。如果行政机关选择行政优益权解除协议，那么法院会从主体职权、程序/形式、协议内容等方面展开合法性审查；如果行政机关选择参照民法解除权，那么法院主要进行合约性审查。另一方面，不同的解除权将适用不同的实体和程序法律规范。如果行政机关选择了错误的解除权基础，根据《行政诉讼法》第70条之规定，可能会因为“适用法律、法规错误”或者“违反法定程序”而被撤销。

为了阐释两种类型解除权之间的适用关系，我们需要先厘清解除权之间是否存在竞合，然后确立解除权竞合的判断标准，形成解除权竞合的处置规则。本文将按照如下结构展开，第一，从法律规范和司法实践中梳理行政优益权的构成要件，建构参照民事法律规范解除权的构成要件，并将两者进行对照，判断两种类型解除权之间到底是竞合关系还是补充关系；第二，通过建构判断标准，逐一检视每种解除权竞合情形的适用规则，从而建构起行政协议解除权体系。

二、行政协议解除权竞合范围的厘清

行政协议兼具行政性与合意性，可以同时适用两种类型的法律规范。两种法律规范在设置解除权的构成要件和法律效果上存在差异，故可能发生解除权的竞合。识别两种类型解除权竞合的关键在于，厘清两种法律规范中存在一致性的法律事实或构成要件。

（一）行政优益权构成要件

由于我国缺乏统一的行政程序法，行政优益权并未在法律层面获得统一的规定。但是，从司法解释、地方性法规与规章，以及既有研究中，都可以将行政优益权的构成要件界定为公共利益受到严重损害。然而，就各种情形会“严重损害国家利益或者公共利益”，在既有研究中缺乏细化。经过对司法实践的梳理，本文将符合公共利益严重损害的具体情形概括为如下三类：履行不能、规范变化以及客观情况发生变化。其中，履行不能主要是指协议本身因为另一方当事人的原因无法履行，严重损害公共利益；规范变化以及客观情况发生变化主要是指当事人以外的原因导致协议的履行会严重损害公共利益，规范变化主要关注法律、法规等的改变，而客观情况变化主要指市场环境、经济发展状况等的改变。

第一，履行不能。行政协议的另一方当事人不履行或不完全履行行政协议，导致合同目的不能实现的，属于损害公共利益的情形。例如，徐州北区热力有限公司诉徐州市鼓楼区人民政府案[7]（以下简称“北区热力案”）即属于不履行行政协议的情形，苏洋热电公司因股东纠纷、经营不善，2013年上半年出现严重资不抵债，银行贷款转期受到限制，购煤资金严重短缺，最终无法履行行政协议，停止生产。法院认为，苏洋热电公司已不具备保障用户合法权益的经营能力，且势必会影响徐州市城市北区用户供热的安全保障，鼓楼区人民政府具有对相对人违反合同的制裁权，因此可以行使优益权单方解除行政协议。

第二，规范变化。法律、法规、政策、规划等发生变化，导致行政协议义务的履行出现障碍的，行政机关可以行使行政优益权解除协议。例如，在黄山休宁富大污水处理有限公司诉休宁县人民政府案[8]（以下简称“休宁富案”）中，黄山市人民政府通过修改规划，重新划定了屯溪区一水厂饮用水水源保护区，休宁富大污水处理厂在新划定的水源保护区内，如果继续履行《污水处理特许经营协议及附件》将严重影响水源质量。休宁县人民政府在新建污水管道工程竣工之后，即为了公共利益的需要行使优益权，通知休宁富大公司关停运行休宁县污水处理厂，避免饮用水水源的水质遭到污染。

第三，客观情况变化。公共服务客观需求情况发生变化可能导致继续履行协议会损害公共利益，此时行政机关可以行使优益权解除行政协议。[9]济南瀚洋固废处置有限公司诉济南市人民政府、济南市环境保护局案[10]（以下简称“瀚洋公司案”）中，公共服务客观需求情况发生变化体现为医疗废物处理需求的增加。因为医疗废物数量日益增多，翰洋公司无法有效处理，因此行政协议虽然不具备约定的解除事由，但是济南市环保局行使优益权，根据法定事由解除协议。

（二）参照民法解除权的构成要件

行政协议可以参照适用《民法典》解除权的规范，已经成为行政法学界和民法学界的共识。[11]民法可供参照的解除制度分别包括合意解除（《民法典》第562条第1款）、约定解除（《民法典》第562条第2款）、法定解除（《民法典》第563条）、情势变更解除（《民法典》第533条）等制度。[12]其中，合意解除和约定解除主要取决于双方当事人在合同缔结时或合同履行中的特殊约定，事由具体多样，因此本文不再详述，而主要关注法定解除和情势变更解除与行政优益权可能发生的竞合。

第一，法定解除。法定解除在民事合同解除权体系中居于核心地位，主要包括“不可抗力”“拒绝履行”“迟延履行”以及“合同目的不能实现”四种情形，后三种情形可以统称为“根本违约”。王利明教授指出，法定解除权的核心在于对违约后果的判断，[13]由此可知，法定解除各项情形都具备“合同目的不能实现”的公因式，对法定解除的制度建构也应当从合同目的来理解。[14]尽管不可抗力与根本违约在发生事由上存在区别，不可抗力主要是由不能遇见、不能避免且不能克服的外来原因导致合同无法履行，但其结果也是合同无法履行，合同目的不能实现，其特殊性主要表现在作为免责事由上。[15]故在本节将二者一同予以分析。

合同目的主要是指合同的典型交易目的，也即客观目的。“这种典型交易目的在每一类合同中是相同的，不因当事人订立某一具体合同的动机不同而改变。”[16]合同的客观目的既包括从抽象层面对交易种类和数量的确定，也包括从具象层面对合同标的在种类、数量、质量方面的要求及表现的确定。以特许经营协议为例，从抽象层面而言，可参见《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第3条之规定；从具象层面而言，可参见《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第18条之规定。

行政协议的合同目的不能实现，从抽象层面上来看是指缔约人无法依约定提供公共产品或者公共服务，从具象层面而言是提供公共产品或公共服务的种类、数量和质量不符合合同约定，且必须“严重影响订立合同所期望的利益”[17]。为了更具可操作性地判断是否“严重影响订立合同所期望的利益”，我国采取了“结果主义”的判断标准，即并非从条款的类型上出发，而是以实质法治的视角对违约行为及其后果的严重程度进行判断。[18]因此，合同的主给付义务不能（完全）履行会（严重）影响订立合同所期望的经济利益，给守约方造成重大经济损失，[19]属于合同目的不能实现的情形，故守约方可以行使法定解除权。[20]综上，我们建立了一套对法定解除制度的理解逻辑：法定解除权以“合同目的不能实现”为抽象判断标准，而立足于“结果主义”思路，其又等同于对合同义务严重违反的具象判断标准，包括对主给付义务的违反，或对从给付义务的严重违反，影响合同订立时所期望的经济利益的情形。

第二，情势变更解除。《民法典》第533条规定了情势变更解除权，其构成要件包括以下五个方面：第一，必须存在合同基础条件的变化；第二，情势变更应当发生在合同成立以后，债权债务关系消灭之前；第三，不可预见性，情势变更应当发生在当事人预料之外，且当事人不能预见该变化；第四，情势变更不可归责于当事人；第五，情势变更会使继续履行合同对于当事人一方显失公平。[21]情势变更解除权是特定情势的出现导致“合同基础动摇或丧失，若继续维持合同原有的效力显失公平”。[22]其中，情势是指作为合同基础的客观事实，这些基础一般包括在合同缔结之际存在的法秩序、经济秩序、货币的特定购买力、通常的交易条件等。[23]因此，有必要将能够导致合同基础动摇或丧失的情势予以类型化。行政协议履行中可能出现的情势主要包括如下两类：第一，因政府行政行为导致合同基础丧失或履行困难，这些行为不仅包括具体行政行为，也包括行政规定，例如行政审批的暂停、行政规划的调整等；第二，非因重大政治或经济事由带来的市场环境变化致使合同基础丧失或履行困难，例如科技发展、传染病流行导致的市场情况变化等。[24]

（三）两种类型解除权的竞合空间

1.两种类型解除权竞合的理论成因

行政优益权是行政机关在行政协议法律关系中维护公共利益的手段。然而，由于公共利益的判断标准较为含糊且具有无法预知性，而法院才是公共利益的判断者，所以在《行政协议规定》中便以行政管理或者公共服务来取代更为抽象的公共利益概念，前者最终又落脚到更加具体的行政机关法定职责上。吴庚教授将法定职责明确为两个方面的内涵，“行政机关所负之给付义务，目的在执行其法定职权，或人民之提供给付目的在促使他造之行政机关承诺依法作成特定之职务上行为”。换言之，行政机关法定职责是公共利益目的（或行政管理与公共服务目的）要素的具体化，“乃是立法者对涉案行政主体所应追求的公共利益或行政管理目标的具象化，只要行政庭法官完成了职责要素的识别，其也就自然完成了目的要素的识别”。[25]由此，行政优益权可以从行为标准（法定职责无法实现）和结果标准（公共利益严重损害）予以理解，而两个标准都有与法定解除权、情势变更解除权竞合的可能。

至此，我们便可以从行为标准与结果标准两个层面分别对上述的解除权基础予以阐释，进而从关系说的视角分析为何两种类型的解除权存在竞合（见表1）。

在行政协议法律关系中，以特许经营协议为例，通常存在行政机关与缔约相对人两方协议主体，以及虽在协议法律关系以外，但与行政机关履行法定职责相关的社会公众。行政机关将供水、供电等普遍公共服务提供义务，通过行政协议赋予缔约相对人，同时向其提供特许经营权、政策税收优惠以及提供一定的资金支持等权利；缔约相对人则需要向社会公众提供符合行政协议约定的公共服务。由此，行为标准下的法定职责与合同义务便交织在一起，结果标准下的公共利益与合同目的便密不可分。换言之，行政机关缔结特许经营协议所要实现的合同目的，即缔约相对人提供公共服务，本身就是公共利益的实现方式。然而，因缔约相对人的不履约行为，或行政机关维护公共利益新的需要，可能导致原有的协议关系处于不稳定状态，合同目的或公共利益遭到损害。具体而言，可以根据受影响主体的不同，分为如下两类。

第一，缔约相对人不履行。在履行行政协议，实现原有协议目的和公共利益的过程中，可能因为不可抗力或者缔约相对人自身原因，导致缔约相对人不能履行或不完全履行行政协议。此时便出现了法定解除权与行政优益权的竞合。若缔约相对人无法履行行政协议所创设的主给付义务或严重违反从给付义务，这些违约行为会导致合同目的不能实现，严重损害行政机关订立行政协议时所预期的利益。此时，从行为标准观察，主给付义务或从给付义务自身便是行政机关履行法定职责的方式；从结果标准观察，合同目的的实现与普遍公共服务义务相一致，合同目的与公共利益相伴而生。值得注意的是，此处论及的公共利益并非财政收入等经济利益，而往往是持续供水、供电、提供公共服务等公共利益。因此，法定解除权事由出现时，不仅会损及合同目的，也将严重损害公共利益。

第二，行政机关在缔结行政协议时所要维护的公共利益发生变化。从行为标准观察，或因政府行为创设了新的公共利益要求，或因市场环境变化导致原先行政协议的公共利益改变或扩张，此时坚持应当履行行政协议，都会导致行政机关的法定职责不能完全履行，新的公共利益要求不能有效实现。因此，当出现新的政府行为或市场环境发生变化时，不仅会导致合同基础发生改变，符合情势变更解除权的适用条件；同时，为维护公共利益的需要，行政机关可以行使行政优益权。具体可以分为政府行为和市场环境变化两类。

其一，政府行为。法律、法规、政策、规划等发生变化导致合同基础动摇或丧失，此时行政机关可以同时适用两种类型的解除权。在铂隆（北京）停车管理有限责任公司诉北京市门头沟区城市管理委员会案[26]（以下简称“铂隆公司案”）中，北京市要求改革路侧停车管理模式，取消路侧停车管理特许经营，由各区政府采取购买服务方式，这导致原区市政市容委与铂隆公司签订《门头沟区机动车停车委托管理协议》无法履行。对于行政机关而言，原有行政协议所要实现的公共利益是充分利用政府管理属性的场地，拓展财政收入。但随着北京市人民政府对路侧停车管理实施改革，引入有规模、有实力、规范经营的专业化停车管理企业，实施收支两条线管理，将更加系统高效地整合北京市内的停车资源，更好地向社会公众提供停车服务。这属于政府行为对创设了与新的公共利益要求，为了实现此公共利益，可能会与原有的公共利益要求相冲突，即需要解除原行政协议。此时便存在两种类型解除权的竞合，行政机关或可因公共利益不能有效实现而行使行政优益权，或可因为新的政府行为导致原履约基础丧失而参照根本违约解除权。

其二，市场环境变化。例如，在海南星华房地产开发有限公司、海口星华房地产开发有限公司诉文昌市人民政府、文昌市国土资源局案（以下简称“星华房地产案”）[27]中，文昌市土地管理局1998年11月与当地经济社签订了10份《征用土地补偿协议书》。然而，因海南星华公司未及时向上述经济社支付征地补偿款，造成涉案土地至今未被征收，目前仍为农民集体所有，亦未办理农用地变性手续。海南星华房地产开发有限公司提起本案诉讼已是2016年，房地产市场已经发生剧烈变化。故法院认为“即便文昌市政府、文昌市国土局重启涉案土地的征收、出让，因情势变更，双方亦应依现行法律、法规的规定进行”“从1998—2011年，情势已经发生了巨大变更，无论是上述330.888亩土地的状况还是国家的土地政策、法律、法规，均使1998年和1999年的《征用土地补偿协议书》和《国有土地使用权出让合同》之履行成为事实上不可能”。值得注意的是，市场等原因导致行政机关财政负担增加的情况下，不能一概认为符合两种类型解除权竞合的情形。[28]

总之，当出现缔约相对人的不履约行为，或行政机关面临新的公共利益要求时，行政优益权要求行政机关为维护公共利益需要而解除行政协议。与此同时，前者会因合同目的与公共利益的一致性，导致法定解除权与行政优益权竞合；后者会因政府行为或市场环境变化在也构成对合同基础的冲击，导致情势变更解除权与行政优益权竞合。

2.两种类型解除权竞合的实践现状

在两种类型解除权可能存在竞合的理论基础上，本节将为解除权竞合的情形进行细致分类。按照上文的逻辑，可以总结出两种竞合情形，缔约相对人的不履约行为，或行政机关面临新的公共利益要求。缔约相对人的不履约行为，又可以根据缔约相对人是否承担违约责任，区分为两种子类型——根本违约解除权的竞合与不可抗力解除权的竞合。行政机关面临新的公共利益要求，又可以根据公共利益要求的来源是政府行为还是市场环境变化，区分出两种解除权竞合的子类型。

类型一，在履行不能时，行政优益权可能与法定解除权发生竞合。根据法定解除权中根本违约与不可抗力的区分，类型一又可以具体分为两种子类型。

子类型一，行政优益权可能与根本违约解除权发生竞合。这主要表现为缔约相对人因自身原因不能履行行政协议义务的情况。例如，在北区燃气案中，缔约相对人苏洋热力公司因自身经营不善、财务周转困难等，不履行特许经营协议约定的按照特定的质量标准提供燃气的合同义务，构成根本违约，严重影响行政机关的合同履行利益，导致合同目的不能实现。与此同时，缔约相对人不履行协议义务的行为，“将极大影响辖区企业事业单位和广大居民群众的生产生活秩序，给公共利益带来较大危害”。因此，行政机关可以行使行政优益权解除协议。子类型二，行政优益权可能与不可抗力解除权发生竞合。例如，在休宁富案中，黄山市人民政府重新划定水厂饮用水水源保护区的行为构成不可抗力，导致行政协议无法履行，可以适用不可抗力解除权。与此同时，休宁县污水处理厂尾水排放口位于黄山市饮用水水源保护区上游，饮用水源存在环境安全隐患，继续履行行政协议会影响饮用水安全，严重损害公共利益，故也可以行使行政优益权。

类型二，在规范变化或者客观情况发生变化时，行政优益权可能与情势变更解除权发生竞合。基于事由的不同，这又可以具体分为两种子类型。子类型三，规范变化可能构成情势变更，此时行政优益权和情势变更解除权可能发生竞合。例如，在何胜洪诉贵州省铜仁市碧江区人民政府案（以下简称“何胜洪案”）[29]中，2011年9月15日灯塔街道办、九龙拆迁公司与何胜洪签订的《房屋搬迁补偿安置协议书》，但由于国务院撤销铜仁地区建制，设立地级铜仁市，故铜仁市调整和重新制定了市域城镇体系规划和城市整体规划，碧江区政府据此于2012年11月22日作出的碧府办发（2012)272号《铜仁市人民政府关于在铜仁城市规划区范围内停止私人建房的紧急通知》，对原协议的安置方式进行变更，取消用宅基地进行安置的方式，实行参与式开发建设安置。此时，由于行政规划的调整，导致原有的拆迁补偿协议的合同基础丧失，继续履行该协议会对行政机关显失公平，因此符合情势变更的适用条件。子类型四，市场环境的变化可能构成情势变更，此时行政优益权和情势变更解除权也可能发生竞合，典型的例证即上文述及的星华房地产案。

此外，行政优益权仍有独立发挥作用的空间。行政优益权所要维护公共利益的范围，略大于情势变更事由的范围。若存在不构成情势变更的事由，亦可能造成公共利益严重损害时，行政机关仍然可以行使行政优益权解除协议。例如，在长阳火烧坪自来水有限责任公司诉长阳土家族自治县火烧坪乡人民政府案（以下简称“火烧坪案”）中，火烧坪乡发展成为以高山蔬菜种植为主导的特色产业乡镇，随着经济的不断发展，对供水需要大幅度增加，然而火烧坪自来水公司的供水能力不能满足生产、生活需要，亦没有通过扩大经营、提升服务来满足市场需要。在本案中，并未出现政府行为导致协议不能履行，也并未发生导致合同基础丧失的情势变化。火烧坪自来水公司并非不能履行行政协议，而是行政协议制定时的合同目的，以及授予独家特许的运营方式，已经无法充分满足公共利益的需要。此种情况并不能落入上文所述的情势变更的范围，也即不存在竞合的空间，行政机关只能行使优益权变更、解除（见表2）。

三、行政协议解除规则竞合的处置标准

两种类型解除权存在竞合，立法提出了问题而司法规则并未给出解决方案。因此，下文将分别从规范逻辑和功能主义后果考量的角度，建构两种类型解除权竞合的处置标准。关于规范逻辑，主要包括解除权与合同严守原则之间的关系，以及解除协议后的损害赔偿责任或补偿责任的配置问题，从第一个层面回答行政优益权“能不能用”的问题；关于功能主义后果考量，则需要评估两种类型解除权应当遵守程序规则的差异，权衡解除效率与权利保障，回答行政协议解除权“好不好用”的问题。

（一）标准一：解除权与合同严守原则之间的关系

合同严守原则，暗含着合同具有拘束力，合同双方当事人受自身缔结合同的拘束，不得无故撤销或解除。王泽鉴教授指出，“所谓契约之拘束力（受契约之拘束）者，系指除当事人同意外或有解除原因外，不容一造任意反悔请求解约，无故撤销。易言之，即当事人之一方不能片面废止契约。”[30]若双方当事人在平等的基础上解除合同，则符合合同严守原则要求；若超越平等原则，在合同框架之外进行处置，则违反合同平等原则的要求。行政协议本来能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。正如最高人民法院在草本工坊案中所述，“如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照《合同法》的规定或者合同的约定采取相应的措施，尚无行使行政优益权的必要。”

第一，法定解除权，包括根本违约和不可抗力在内，都是在双方当事人完全平等的基础上应对合同履行障碍的解决方案。合同严守原则仅允许在法定的或约定的事由出现时方可解除合同，而法定解除事由便是众多事由之一。[31]以理性经济人的视角观察，在合同履行不必要或不可能的情况下，当事人行使解除权实为必要。在违约方不履行协议的情况下，根本违约解除权能够发挥保障非违约方自治的功能，将守约方从合同义务中解放出来，恢复交易自由，并剥夺违约方的合同利益。[32]换言之，当违约方不履行协议导致协议目的不能实现时，协议的存续也无实际意义，守约方可以行使解除权，使协议进入清算阶段。

法定解除权至少在主体、程序和生效条件上体现出完全平等性。第一，法定解除权主体具有平等性，其并不限制为特定的一方当事人享有解除权，而是在双方当事人平等的基础上，任何一方当事人在符合解除事由时即可行使该权利。第二，法定解除权程序反映出平等性，其不需要经过说明理由、听证等复杂的程序要件，不需要遵守正当程序原则的要求。第三，法定解除权生效条件也足以体现出平等性，《民法典》第565条规定，“当事人一方依法主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除”，无须公权力机关的介入而自动进入合同的清算阶段。总而言之，法定解除权是建立在双方当事人平等的基础上创设的，是合同严守原则的应有之义。

第二，情势变更解除权。情势变更解除权与法定解除权不同，属于合同严守原则的有限例外。德国学者卡斯腾详细阐释了情势变更与合同严守之间的关系，合同严守原则不允许出于衡平的考虑对履行请求权给予一般性的限制，而情势变更是对合同严守原则的修正，如果当事人之间的关系基础在最终履行合同义务时发生了本质性的变化，当事人可不再受其合同关系的约束。[33]就法定解除权而言，无论是采取根本违约的行为标准，或严重影响订立协议所期望经济利益的结果标准，适用条件清晰且易于判断。然而，情势变更原则并不要求严格遵守合同所创设的权利义务关系，而是以实质法治视角对权利义务关系进行的调整，故其构成要件更为模糊，“它没有提供任何确定显失公平的因素，甚至没有提供衡量公平与否的思考维度，一切依赖于对‘公平’概念的抽象理解。”[34]总之，情势变更的事由相对丰富且难以判断，和商业风险的界限也难以划清，执行时更难以操作，实际上只有在非常特殊的情况下才能适用情势变更制度。[35]因此，情势变更解除权无疑是合同严守原则的例外，是为了实现公正和实质法治而对合同权利义务关系进行的调整。具体而言，情势变更解除权与合同严守原则存在张力，因此在主体、程序和生效条件上并非完全体现出平等性和私法自治特性，部分情况下需要第三方介入。

第三，行政优益权。法定解除权是合同严守原则的内在要求，情势变更解除权有限地超出合同严守原则，而行政优益权则是对合同严守原则的巨大冲击。第一，从主体观察，行政优益权是行政机关享有的单方变更、解除行政协议的权力，而非基于双方当事人平等地位所共同享有的解除权。第二，从权力的属性来看，行政优益权具有高权属性，这应当被视为行政机关的行政权力而非合同权利。在早期行政协议的研究中，更是将行政优益权作为单方行政行为来审理，也能表现其超越合同严守原则的特性。[36]第三，从内容来看，行政优益权主要体现行政机关单方面对公共利益的维护，这些公共利益并不仅源于行政协议，还外在于合同权利义务关系。行政机关可能基于外在的公共利益，与缔约相对人的合同利益进行权衡，最终在比例原则等约束下进行抉择。正因为此，为了有效地限制行政机关基于合同外的因素破坏行政协议权利义务关系，学界提出了一系列解决方案，包括坚持控权论的基本视角，[37]引入平等原则，[38]实施程序控制，[39]以及坚持“财务平衡”原则要求行政机关承担补偿责任等，[40]从而确保行政机关与缔约相对人的结构性均衡。总之，行政优益权是对以契约平等与意思自治为核心的协议框架的冲击，[41]与情势变更原则相较，更是以公共利益为正当化事由而对合同严守原则的颠覆。

综上所述，以合同严守原则与平等性为判断标准，法定解除权寓于合同严守原则之中，情势变更解除权是对合同严守原则的适度修正，而行政优益权则是对合同严守原则的挑战。为了应对行政优益权的挑战，一系列程序、补偿等要求被创设，从而实现行政协议的结构性均衡。

（二）标准二：解除权行使的赔偿/补偿责任

行政协议解除后需要参照《民法典》的规定进行清理结算，包括恢复原状以及损害赔偿等法律责任。不同类型的解除权具备不同的清算责任。在竞合时，应当根据不同的情形，恰当配置赔偿、补偿责任。这主要包括是否承担赔偿/补偿责任，以及赔偿/补偿标准两个方面。

法定解除权行使的法律效果，视不可抗力解除权或根本违约解除权而有所差异。就根本违约解除权而言，违约方因自身原因不履行协议，具备可归责性。《民法典》第577条也确认了解除合同和请求期待利益的赔偿并行不悖。因此，在构成根本违约的情况下，守约方可以请求违约方承担违约责任，且违约责任的承担方式包括损害赔偿。关于赔偿的标准，以履行利益（包括合同履行后可以获得的利益）为主，在不发生重复填补问题的前提下，也可以包括其他损害的赔偿（信赖利益、固有利益）。[42]

不可抗力解除权与根本违约解除权在合同解除与恢复原状的法律效果上是一致的，但在损害赔偿责任上具有差异。不可抗力解除权可以作为免责事由而存在，可以根据“无过错无责任”的基本原则、因果关系的判断规则等得以证成。因此，《民法典》第180条明确因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。

情势变更解除权不产生损害赔偿的法律责任。情势变更会造成协议履行会显失公平，此时须根据公平原则，再判断给付与对待给付之间的公平性，并在不公平的情况下重新调整权利义务。“审酌一方因情势变更所受之损失,及他方因情势变更所得之利益，及其他实际情形,以定其增减给付之适当数额。”[43]为了应对权利义务的调整，《民法典》规定了再交涉义务，鼓励双方当事人通过意思自治重新分配风险。若当双方当事人协商不成，情势变更解除权为形成诉权，法院需就合同解除作出判断。若协议得以解除，会发生相互返还原物，以及在原物不存在时价格补偿的法律责任。“情势变更原则本质上是一种免责条款”，不生损害赔偿责任。[44]

行政优益权会触发行政补偿责任。参照法国行政协议制度，若变更不成，行政机关行使优益权解除协议后，“行政机关当事人必须全额赔偿，包括合同相对人所承受之直接损失及预期收入的损失”。[45]但是，也有论者指出，补偿的标准并非绝对，而是要平衡行政机关要维护的公共利益和相对人个人利益，在预期利益和实际损失之间做好权衡。

我国亦承认行政优益权行使的补偿责任，有两个支持理据，特别牺牲理论与信赖保护原则。前者认为，如果缔约相对人为了社会公共利益而做出了特别牺牲，从保障公民财产权不受侵犯以及社会成员共同负担社会责任原则出发，国家应代表整个社会对做出特别牺牲的社会成员予以补偿；后者认为，行政机关以协议的方式与相对人形成法律关系，不得随意行使优益权解除协议，损害法律的确定性和可预期性，若要解除也应当给予补偿救济。[46]关于补偿标准，我国在法律规范中并未采取法国的充分补偿标准，而设置了一系列多元标准。例如，2015年实施的《基础设施管理办法》规定了“相应”补偿标准，[47]2015年修正的《市政管理办法》也采取“相应”补偿标准，[48]而2024年实施的《基础设施管理办法》将其调整为“公平合理”补偿标准。[49]近年来，我国行政补偿标准的调整，与德国、日本等国家行政补偿的变动趋势一致，都向“公平合理”补偿标准迈进。公平合理的补偿标准，不涵盖对预期利益的补偿，[50]“算定基础只要合理，就无须补偿被收用人财产实际价格的全额”。[51]在我国行政补偿实践中，尤其是对土地和房屋的拆迁安置补偿中，[52]也已明确“公平合理”补偿并不涉及预期利益。

（三）标准三：行政协议解除权的行使效率

解除权与合同严守原则的关系、解除权行使的赔偿/补偿责任从逻辑的角度决定两种类型解除权之间应当如何适用。而在逻辑视角以外，功能主义考虑也是选择解除权的重要标准，其将直接影响行政协议解除的效率。行政程序是制约行政机关行使解除权效率的核心要素。陈述、申辩乃至听证等程序要求越丰富，行政机关解除权生效的时点就越迟滞，但对缔约相对人的权利保护就越充分。反之，如果程序规定越简单，权利行使的期限越短，越有可能尽快使法律状态归于安定，但可能不利于权利保护。行政程序并非越充分越好，而是应当在能够保护缔约相对人权利的基础上，与行政效率适当调和。

行政优益权行使时需要遵守法定程序和正当程序原则的要求，自无疑问。而行政机关参照民法解除权解除行政协议，是否需要遵守上述要求，在司法实践中有着不同的观点，主要分为如下三种情形：第一种，不适用行政程序，直接参照民事法律规范中关于合同解除催告、通知的程序规定，参见昆仑燃气案；第二种，认为参照民法解除权的行为同时构成撤销行政许可，须适用行政许可法定程序，参见广西梧州市中威管道燃气发展有限责任公司诉苍梧县住房和城乡建设局案[53]；第三种，在单行法中另有规定时，参照适用单行法中关于相关的法定程序，参见文山市君畅经贸有限责任公司诉文山市城乡管理综合执法局案[54]。

本文认为，在参照民法解除权实体要件的同时，也应当参照民法上通知解除程序，不适用行政法上的行政程序，主要有如下理由：第一，参照的法定解除权属一般形成权，且解除协议的通知行为属解除权人一方的且需要相对人受领的意思表示。[55]因此，当解除的通知到达缔约相对人时，解除就已生效，是否适用行政程序并不能影响解除行为的法律效力。第二，法定解除权是合同严守原则的体现，也只需遵守民法上关于解除合同的程序要求。行政机关行使法定解除权时，与缔约相对人处于平等的法律关系，无须适用行政程序倾斜保护，若适用行政程序会导致违约方的地位显着高于守约方，从而打破权利义务的均衡性。第三，从解除权行使效率的角度观察，此时参照民法解除权在不损害缔约相对人程序权利的同时，能够有效提升解除效率，能够更好地满足公共利益所需的紧迫性。第四，民法上已塑造解除权的实体要件和程序要求，二者相互牵连，在参照时亦应当一体适用。也有学者从行政程序的法律漏洞、参照民法规范的性质等角度论证上述观点。[56]

四、行政协议解除权竞合的处置方式

为了厘清两种类型解除权竞合时的适用关系，结合上述逻辑和功能主义的判断标准，我们可以对子类型一、二、三、四逐个分析。

（一）应对子类型一：优先参照根本违约解除权

子类型一是指“对方当事人不履行或不完全履行行政协议，导致合同目的不能实现，损害公共利益的”情况，而且不存在不可抗力或者情势变更等情形，也即违约方并不存在正当的不履约事由。此时，行政机关应当参照根本违约解除行政协议。

首先，解除应当在协议框架内行事，缔约相对人的违约无须超出协议框架单方解除行为。在缔约相对人不履行或不完全履行行政协议情况下，守约方的解除权属于协议本身固有的条件，即“合同中最重要的、根本性的条款”[57]。违约方不履行或不完全履行行政协议，将影响协议目的的实现，严重损害债权人利益，此时债权人不应当再受到协议的拘束，而可以径行解除，在通知到达对方时便从协议关系中摆脱出来。

行政协议多数不属于即时结清的合同，往往都会有一定的履行期间，尤其是像特许经营协议这类持续性合同，这便给违约的存在提供了空间。尤其是实践中可能出现效率违约的情形，缔约相对人可能会仅由于违约的收益将超出他方履约的预期收益而去冒违约的风险。[58]此时，行政机关不仅不存在过错，在享有催告的权利之外，还应当享有与一般当事人不同的监督、指挥权和制裁权，从而尽可能要求缔约相对人履行协议。即便如此，违约方可能仍不愿履行协议，也较难强制执行。在缔约相对人根本违约的情况下，行政机关自然可以回到协议框架本身，参照根本违约解除权，无须借助行政优益权。

其次，违约方的行为因不存在不可抗力等免责事由，具备可归责性，应当向行政机关承担违约责任。行政优益权要求行政机关向缔约相对人给予行政补偿，但在缔约相对人不履行或不完全履行行政协议的情况下，行政补偿缺乏正当性基础，行政机关还可以参照适用《民法典》第566条第2款要求违约方向其承担违约责任。尽管可以通过论证行政机关与损害结果之间没有因果关系，免除“行政优益权—补偿”模式对补偿的要求，但最终还是要回到参照民法损害赔偿责任的逻辑上来。无疑，参照根本违约解除权与损害赔偿请求权相互联动，此时参照民法解除在体系上更融贯。

最后，参照根本违约解除权的行使更具效率，且不损及公共利益。如上文所述，参照根本违约解除权在行政机关通知到达时即生效，可以在保障缔约相对人利益的同时有效地应对协议僵局状态，确保公共利益实现。此时，参照根本违约解除权能够尽快使行政协议的履行状况明晰化，终止原有行政协议权利义务的约束力，尽量防止公共利益长期处于不确定的状态。也有学者主张行政机关可以采取程序回转、指挥监督、对等诉讼等。[59]《行政诉讼法》和《行政协议规定》并未明确规定的手段，但与之相较，参照根本违约解除权能具有更明确的规范依据，也能实现相同的制度效果。因此，参照根本违约解除权的重要意义不仅在于使债权人在另一方违约的情况下获得解除合同的机会，也在于严格限定解除权的行使，限制一方当事人在对方违约以后滥用解除合同的权利。[60]优先参照根本违约解除权有其正当性。

（二）应对子类型二：优先参照不可抗力解除权

在法律、法规等发生变化，导致行政协议不能履行时，便可能会出现不可抗力解除权与行政优益权的竞合。此时，行政机关应当优先参照不可抗力解除行政协议。不可抗力解除权与根本违约解除权最大的区别在于，不可抗力构成免责事由，其他优先适用的理由二者基本相同。

首先，缔约相对人因不可抗力不能履行协议时，行政机关解除协议不违反合同严守原则。从《民法典》第563条的立法模式可以看出，不可抗力解除权和根本违约解除权适用相同的通知解除程序，也具有相同的解除条件，都属于在协议框架内的解除行为。当因不可抗力导致缔约相对人不能履行行政协议时，行政机关行使解除权从协议法律关系中摆脱出来是当然之理，无须超出合同严守原则适用不平等的行政优益权。

其次，不可抗力构成免责事由，双方都无须承担赔偿或补偿责任。不可抗力使得因不可抗力无法履行协议的一方当事人无须承担违约责任，这可以从阻却违法性、因果关系和过错三个方面证成。《民法典》第180条规定，“因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。”由此，不可抗力作为阻却违法性的事由，可推翻对违法行为的推定。此外，不可抗力不仅会消除行为与损害结果之间的因果关系，不可抗力本身也使得当事人的违约行为并不存在过错，故无须承担责任。“债务人于债之关系发生后，因不可归责于自己的事由，致给付不能者，免其给付义务。”[61]不可抗力免责的正当性基础在于，其是法律出于伦理、风险分配等考量而“特赦”，故将损害保留在发生之处，由双方当事人根据风险的自然分配承担相应责任，而免除赔偿或补偿责任。[62]综上所述，如要适用行政优益权，不仅无必要，而且行政机关还需要根据信赖保护原则等的要求，给予行政补偿，对行政机关不甚公平。实践中便存在法院以优益权取代不可抗力解除权，从而误用损害赔偿责任的案例。[63]因此，适用不可抗力解除权更为妥当。

最后，不可抗力解除权的行使更具效率，且有助于保护缔约相对人权利。与根本违约解除权相同，不可抗力解除权也适用通知到达时协议解除的程序规则，在不损及缔约相对人权利的同时提高行政效率，有助于从速维护公共利益。

（三）应对子类型三、四：情势变更解除权的优先参照

首先，为了应对客观情势的变化，情势变更解除权更能保护合同严守原则，对行政协议冲击更小，双方当事人的法律地位更加平等。情势变更解除权是对合同法律关系的冲击，“情事变更的内容往往不是交易中所固有的因素，其通常来源于与交易无关的外部因素。”[64]但是，情势变更解除权应对外部冲击的方式又有部分合同严守原则和平等原则的体现。其一，《民法典》赋予双方当事人再交涉义务，其体现着“合同法上的继续性原理”，有助于经由双方磋商，最大限度地维护合同关系的稳定。[65]其二，情势变更解除权为形成诉权，需由法院裁判产生解除效力，而且法院内部也有严格的逐级上报规则，这些都有助于确保合同关系的稳定性，防止一般形成权可能具有的任意性。与之相较，尽管行政机关行使行政优益权时也需经过陈述、申辩、听证等程序，但缔约相对人与行政机关之间的关系并非平等。

其次，在符合情势变更的条件下，行政机关解除协议无须承担补偿责任。当情势发生改变时，行政机关可以再交涉方式请求调整协议内容，此时行政机关可以通过调整合同对价的方式实现权利义务均衡。若缔约相对人不同意对合同内容的调整，此时行政机关解除协议便无须承担补偿责任。[66]因此，适用情势变更解除权而非行政优益权更为妥当。以下具体结合两种子类型予以说明。

其一，因政府行为导致情势变更的。通常情况下，这些政府行为会单独对可能造成的损失规定行政补偿的范围和标准，故缔结协议的行政机关仅需承担原物返还、恢复原状的责任即可。例如，为了对禁止养殖野生动物的决定进行补偿，湖南省人民政府办公厅便发布《全省禁食陆生野生动物人工繁育主体退出补偿及动物处置方案》。[67]因此，作为行政协议一方当事人的行政机关仅需承担恢复原状责任，缔约相对人的损害可以通过上述规范性文件予以弥补。此外，考虑到政府行为往往是上级政府做出的，行政机关通常不参与决策的形成，也与情势的出现往往没有因果关系，要求其承担补偿责任缺乏正当性。再退一步，即便是实践中存在行政机关补偿责任，也仅限于变更协议时，不包括解除协议的情形。例如，在何胜洪案中，碧江区政府作出的碧府办发（2012)272号文件取消用宅基地进行安置的方式，实行参与式开发建设安置，法院要求碧江区政府应当就单方变更协议向何胜洪造成损失予以补偿。

其二，剧烈的通货膨胀等市场环境变化也可能符合情势变更解除权的行使条件，也即存在对价关系障碍。此时，由于对价关系障碍发生的原因是市场环境的自发变化，行政机关也受变化的市场影响，双方当事人应当自担风险，行政机关无须承担补偿责任。为了解决这一问题，行政协议范本中通常设有价格调整条款，例如国家发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》第56.2(2）条便要求协议规定，“运营期间的价格调整机制，包括价格调整周期或调价触发机制、调价方法、调价程序及各方权利义务等”。因此，相应的情形并不多见。[68]由于价格变动不可归责于行政机关，要求行政机关解除协议仍需就土地差价进行补偿，不仅事实上不可能，在规范上也无必要。行政机关无须承担补偿责任，只需要承担原物返还责任。

最后，情势变更解除权的再交涉义务与行政优益权的法定程序相比，解除效率更高。情势变更解除权所要求的再交涉义务，与法定解除权的通知程序相比，也会制约解除协议的效率。不过，与行政优益权的法定程序相比，情势变更解除权的再交涉义务更具自愿性。“再交涉的本质一定是双方自愿行为，不应对一方拒绝再交涉或其他不予协作再交涉的行为作出法律评价。如果强迫没有再交涉意愿的当事人去再交涉，只会形成消极再交涉，不仅双方无法达成自主合意，还会诱发再交涉过程中机会主义行动风险的产生。”[69]因此，如果双方当事人中有一方主体表明不愿开展再交涉，行政机关便可直接进入第二阶段，进行合同变更或解除。

值得注意的是，区分适用情势变更解除权，也有其比较法依据。比较法通常采取利用通过行政程序法单独授予行政机关情势变更解除权的立法思路。例如，德国《联邦行政程序法》第60条第1款的单独规定，也包括我国台湾地区“行政程序法”在第146条规定了行政优益权，在第147条规定了情势变更解除权。[70]从行政机关的视角出发，当发生情势变化时，行政机关应当适用单独的情势变更解除权，从而使得行政优益权的适用条件更为纯粹。

五、代结语：行政协议解除权规则体系

两种类型解除权在适用条件上有一定的重合之处，在适用效果上亦有相同之处，导致了二者之间存在竞合。两种类型解除权的竞合，因适用的公私法规范不同，解除权构造模式的不同，权利行使的目的不同而存在。为了化解两种类型解除权竞合时可能产生的张力，逻辑视角下的合同严守原则，补偿、赔偿责任配置，以及功能视角下的解除效率与权利保障之间的平衡，共同构成竞合处置的判断标准。本文将行政协议竞合的处置思路总结如下（见表3）。

注释:

[1]由于本文主要探讨的是在《民法典》中明确创设、具有法定适用条件的解除权，而非双方当事人通过合意的解除，因此暂不讨论合意解除制度和约定解除权，只关注法定解除权。具体而言，本文讨论的参照民事法律规范的法定解除权包括参照《民法典》第533条的情势变更解除权以及参照《民法典》第563条的法定解除权。后者又包括不可抗力解除权，以及根本违约解除权。具体参照的方式可以参见章程：《论行政协议变更解除权的性质与类型》，载《中外法学》2021年第2期，第476页。

[2]最高人民法院（2017）最高法行申3564号行政裁定书。

[3]参见余凌云：《行政法讲义》（第3版），清华大学出版社2019年版，第30页。

[4]参见张青波：《行政机关变更解除行政协议的司法审查》，载《财经法学》2021年第6期，第97-110页。

[5]参见陈天昊：《行政协议变更、解除制度的整合与完善》，载《中国法学》2022年第1期，第176-179页。

[6]章程：《论行政协议变更解除权的性质与类型》，载《中外法学》2021年第2期，第472页。

[7]参见最高人民法院（2017）最高法行申8819号行政裁定书。

[8]参见安徽省黄山市中级人民法院（2019）皖10行初31号行政判决书。

[9]相同类型的案例还有长阳火烧坪自来水有限责任公司诉长阳土家族自治县火烧坪乡人民政府案（以下简称“火烧坪案”）。公共服务客观需求情况发生变化体现为生产和生活用水需求的增加。法院认为“在火烧坪自来水公司建成经营期间，以高山蔬菜产业为主导的火烧坪乡经济、社会快速发展，火烧坪自来水公司当时的供水能力不能满足火烧坪乡集镇生产和生活用水需求是双方当事人认可的客观事实。火烧坪乡政府为满足火烧坪乡集镇生产和生活用水需求这一公共利益，根据当地群众反映的意见和上级部门的要求，决定新建供水工程，是其法定职责所在。”

[10]参见山东省高级人民法院（2017）鲁行终1170号行政判决书。

[11]参见王洪亮：《论民法典规范准用于行政协议》，载《行政管理改革》2020年第2期，第5页。

[12]严格意义上讲，合意解除是双方当事人缔结新的协议从而使原有协议失去效力，不属于解除权的类型。为了保证解除体系的完整性，本文也对合意解除制度进行说明。参见韩世远：《合同法总论》（第4版），法律出版社2018年版，第645页。

[13]参见王利明：《论根本违约与合同解除的关系》，载《中国法学》1995年第3期，第22页。

[14]参见赵文杰：《〈合同法〉第94条（法定解除）评注》，载《法学家》2019年第4期，第179页。

[15]参见韩世远：《合同法总论》（第4版），法律出版社2018年版，第485-488页。

[16]崔建远：《论合同目的及其不能实现》，载《吉林大学社会科学学报》2015年第3期，第41页。

[17]崔建远：《论合同目的及其不能实现》，载《吉林大学社会科学学报》2015年第3期，第48-49页。此外，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室在界定迟延履行场合的根本违约时也采用了“严重影响订立合同所期望的利益”表述。参见胡康生主编：《中华人民共和国合同法释义》（第3版），法律出版社2013年版，第177-178页。

[18]参见韩世远：《根本违约论》，载《吉林大学社会科学学报》1999年第4期，第33页。

[19]参见崔建远：《合同一般法定解除条件探微》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2011年第6期，第126页。

[20]参见韩世远：《合同法总论》（第4版），法律出版社2018年版，第663-664页。

[21]参见张淳：《对情势变更原则的进一步研究》，载《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版》1999年第1期，第55-56页。

[22]车丕照：《合同落空、情势变更与不可抗力——兼论我国相应立法的模式选择》，载《兰州大学学报（社会科学版）》1996年第2期，第55页。

[23]参见韩世远：《履行障碍法的体系》，法律出版社2006年版，第44页。

[24]参见韩强：《情势变更原则的类型化研究》，载《法学研究》2010年第4期，第61-62页。

[25]陈天昊：《行政协议的识别与边界》，载《中国法学》2019年第1期，第145-146页。

[26]北京市第一中级人民法院（2019）京01行终73号行政判决书。

[27]海南省高级人民法院（2016）琼行终442号行政判决书。

[28]最高人民法院（2018）最高法行申8980号行政裁定书。

[29]最高人民法院（2017）最高法行申4591号行政裁定书。

[30]王泽鉴：《债法原理》，北京大学出版社2009年版，第152页。

[31]参见韩世远：《合同法总论》（第4版），法律出版社2018年版，第59页。

[32]参见韩世远：《合同法总论》（第4版），法律出版社2018年版，第648-649页。

[33]参见[德]卡斯腾·海尔斯特尔：《情事变更原则研究》，许德风译，载《中外法学》2004年第4期，第396-398页。

[34]朱广新：《情势变更制度的体系性思考》，载《法学杂志》2022年第2期，第5页。

[35]参见全国人大宪法和法律委员会《关于合同法草案审议结果的报告》，转引自王轶：《新冠肺炎疫情、不可抗力与情势变更》，载《法学》2020年第3期，第44页。

[36]例如，最高人民法院郭修江法官指出，“行政机关单方变更、解除行政协议的行为，属于行政机关单方作出的行政决定”。参见郭修江：《行政协议案件审理规则——对〈行政诉讼法〉及其适用解释关于行政协议案件规定的理解》，载《法律适用》2016年第12期，第47页。

[37]参见严益州：《论行政合同上的情势变更——基于控权论立场》，载《中外法学》2019年第6期，第1517页。

[38]参见陈天昊：《行政协议中的平等原则——比较法视角下民法、行政法交叉透视研究》，载《中外法学》2019年第1期，第250页。

[39]参见何彤文、刘慧娟：《行政优益权行使的合法性审查》，载《人民司法》2015年第22期，第93页。

[40]参见李颖轶：《优益权的另一面：论法国行政合同相对人保护制度》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2020年第2期，第88页。

[41]参见张榆：《行政优益权的理论基础与行使规则探析》，载《法律适用》2022年第3期，第111页。

[42]参见韩世远：《合同法总论》（第4版），法律出版社2018年版，第686-687页。

[43]黄茂荣：《债法各论》（第2册），中国政法大学出版社2003年版，第238-239页，转引自易军：《民法公平原则新诠》，载《法学家》2012年第4期，第62页。

[44]参见[德]卡斯腾·海尔斯特尔：《情事变更原则研究》，许德风译，载《中外法学》2004年第4期，第396-398页。

[45]陈天昊：《在公共服务与市场竞争之间——法国行政合同制度的起源与流变》，载《中外法学》2015年第6期，第1655页。

[46]参见余凌云：《行政法上合法预期之保护》，载《中国社会科学》2003年第3期，第130-133页。《行政协议规定》第16条和第21条也规定，行政机关的行为“导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失”，行政机关都要承担补偿责任。

[47] 2015年实施的《基础设施管理办法》，第36条规定，“因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益，或者根据公共利益需要，要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的，应当给予特许经营者相应补偿。”

[48] 2015年修正的《市政公用事业特许经营管理办法》，第13条规定，“获得特许经营权的企业承担政府公益性指令任务造成经济损失的，政府应当给予相应的补偿。”

[49] 2024年实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，第39条规定，“因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益，或者根据公共利益需要，要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的，应当依据特许经营协议约定或者协商达成补充协议，给予特许经营者公平合理补偿。法律法规有专门规定的，从其规定”。

[50]参见蔡乐渭：《中国土地征收补偿制度的演进、现状与前景》，载《政法论坛》2017年第6期，第100页。关于合理补偿标准的研究，还可参见杜仪方：《何为禽流感中扑杀行为的“合理”补偿——兼论风险规制与行政补偿标准的新发展》，载《行政法学研究》2016年第3期，第69页。

[51]王太高：《行政补偿制度研究》，苏州大学2004年博士学位论文，第85页。

[52]在《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》等文件中，都明确了土地房屋征收补偿应当采取公平合理补偿标准。

[53]参见广西壮族自治区梧州市中级人民法院（2017）桂04行终45号行政判决书。

[54]参见云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2019）云26行终112号行政判决书。

[55]参见韩世远：《合同法总论》（第4版），法律出版社2018年版，第665-666页。

[56]参见郑志行：《行政协议解除权的规则体系建构——兼评〈行政协议规定〉第27条第2款》，载《交大法学》2023年第2期，第157-158页。

[57]王利明：《论根本违约与合同解除的关系》，载《中国法学》1995年第3期，第18页。

[58]这也被称为效率违约，参见孙良国：《效率违约理论研究》，载《法制与社会发展》2006年第5期，第102-103页。

[59]有学者认为转介强制执行与行政协议的对等性及“两种行为的并行禁止原则”相冲突，而上述手段是解决相对人不履行行政协议的有效手段。参见徐键：《相对人不履行行政协议的解决路径》，载《政治与法律》2020年第11期。

[60]参见韩世远：《根本违约论》，载《吉林大学社会科学学报》1999年第4期，第35页。

[61]韩世远：《合同法总论》（第4版），法律出版社2018年版，第479页。

[62]参见崔建远：《不可抗力条款及其解释》，载《环球法律评论》2019年第1期，第48页。

[63]有的法院正确参照适用，认为不可抗力构成免责事由，例如郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初490号行政判决书；而有的法院则在不可抗力出现时，认为应当遵守优益权的逻辑进行全额补偿，例如贵阳市中级人民法院（2018）黔01行初332号行政判决书。后一种观点是对两种解除权适用顺序的错误理解。

[64]王利明：《情事变更制度若干问题探讨——兼评《民法典合同编（草案）》（二审稿）第323条》，载《法商研究》2019年第3期，第4-6页。

[65]参见韩世远：《情事变更若干问题研究》，载《中外法学》2014年第3期，第666-668页。

[66]从比较法上也可以看出这一点。例如，我国台湾地区“行政程序法”第146条与第147条分别规定了行政优益权与情势变更解除权。在行政机关行使行政优益权解除时，第146条第2款规定了补偿责任，“前项之调整或终止，非补偿相对人因此所受之财产上损失，不得为之”。在情势变更条款适用时，只有继续履行协议才适用补偿责任，解除协议不适用补偿责任，可参见第147条第2款规定，“前项情形，行政契约当事人之一方为人民时，行政机关为维护公益，得于补偿相对人之损失后，命其继续履行原约定之义务”。

[67]相关的诉讼案例可以参见陈国平诉沅江市林业局案，湖南省益阳市中级人民法院（2021）湘09行终77号行政判决书。

[68]因为此类情形出现甚少，因此并没有将其作为行政优益权的实践类型，但为了论证的完整性，在此处略作说明。

[69]吴逸宁：《情势变更制度下的再交涉义务司法适用之反思——一个法经济学的视角》，载《政治与法律》2022年第1期，第146页。

[70]我国台湾地区“行政程序法”第146条第1款规定，“行政契约当事人之一方为人民者，行政机关为防止或除去对公益之重大危害，得于必要范围内调整契约内容或终止契约”；第147条第1款规定，“行政契约缔结后，因有情事重大变更，非当时所得预料，而依原约定显失公平者，当事人之一方得请求他方适当调整契约内容。如不能调整，得终止契约”。

郑志行，清华大学法学院博士研究生。

来源：《华东政法大学学报》2025年第1期。