李大勇：行政法典化的渐进主义路径

摘 要：行政法典是规范行政权和保护公民合法权益的最高级别的规范形式。法典化反映的是编纂法典的动态的发展趋势，其表现形式可以是多元化的，构造可以是多层次的，发展可以是渐进的、多阶段的。行政法典的理论构想包含行政法总则、行政基本法、行政程序法三种模式。行政法典化受行政法体系、立法成果、行政法理论以及文化等因素影响。从目标定位来看，要降低理想型、高级形态行政法典的预期，采取一种更为务实的局部性、适应性、渐进性、阶段性为特征的适度法典化的路径。在功能主义与渐进主义的双重视角下，把行政程序法作为行政基本法典的实现路径，更具有可行性和操作性。

关键词：渐进主义；法典化；行政基本法；行政法总则；行政程序法

2020年民法典的出台是我国立法史上的一件大事，从立法模式到立法技术都对其他领域部门法的法典化提供了有力的借鉴价值。习近平总书记指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”民法典的出台也迅速引起行政法学理论界和实务界的热烈讨论。目前行政法学界讨论主要集中在以下几个方面：一是现在制定行政法典的时机和条件是否具备；二是行政法典的体例如何进行编排设计；三是行政法典化的具体路径如何实现。“政府的一切强制行动，都必须明确无误地由一个持久性的法律框架来决定，这个框架使个人能带着一定程度的信心来规划，使前景的不确定性缩小到最低程度。”这个持久性的法律框架最佳表现形式就是行政法典。法典是部门法体系化的最高形态，行政法典也成为规范行政权和保护公民合法权益的最高级别的规范形式。

尽管对行政法有无必要法典化存有一定质疑，主要表现为行政法横跨不同的领域，多层次多元法律规范庞杂且分散，对行政法的法典化工作提出了较大的挑战和障碍。但客观上需要一部行政法典，已成为理论与实务部门的基本共识。那么立足中国实际的行政法典是一部什么样的法典？行政法典与行政法典化是何种关系？我们所追求的是一个汇编式的、松散的汇编式法典，还是一个体系性的原创性、实质性法典？从现有的单行法阶段直接跨越到法典阶段是否具有可行性？行政法典化的研究具有“理性主义”的色彩，基于应然角度设计行政法典是否显得过于理想化？中国行政法典化的进程中既要借鉴国外的立法范式，避免走弯路，又要结合中国传统文化和现实需求，法律移植与本土转化的内在矛盾如何解决？行政法典化路径的研究意义在于探讨可行性的工作进路及操作程式，进而统一法典化的努力方向。本文基于渐进主义理论，对我国行政法典化的理论探索和发展历程进行回顾，分析行政法典化作为国家立法的演变轨迹，进而阐释我国行政法典化的演进调整路径，为推动我国行政法典化的研究以及行政法典的出台以起抛砖引玉之效。

一、行政法典与法典化的理论模式

（一）法典与法典化

法典是“立法机关明文制定并公布实施的某一法律部门比较集中系统的法律文件。它不是已有规范性文件的汇编，而是在原有法律规范基础上制定新的立法文件，代替过去调整同一类关系的规范”。法典是经过整理、编订而形成的系统化法律文件，是成文法的载体，属于法律表现形式。法典也是法典化不断发展的结果，按照一定的法律价值和法律原则，通过统一、明确的法律概念、科学的立法技术、严谨的体例结构形式来承载具有内在逻辑关系的法律规范体系。有学者认为法典与部门法紧密相关，法典就是特定部门法区别于单行法的应然表现形式。法典与单行法是相对立的概念，并非所有的部门法都适合法典形式。

讨论分析法典编纂的前提是如何界定法典化的程度，成文法规范编纂到何种程度才属于法典范畴。目前学界对法典化激烈的讨论，更多的基于对法典化认识的差异。法典化不同于法典，法典是静态的，而法典化是动态的。法典化偏重于“化”，含有变化、改变以及量化之意。法典化包含有以下几层含义：（1）法典化是一种持续较长时间的旨在追求大规模制定法典的立法活动或过程，法典化是立法技术持续优化、立法共识不断趋于一致、各方利益主体不断妥协的结果。（2）任何一个国家的法典化都无法超越所处的区位与时代背景，法典既反映时代法律文明的主要表证，又受时代局限性的影响。法典化是立法理论与法治实践不断发展完善，对已有立法否定与肯定中交替进行的动态过程。（3）法典化的发展形态也有初级、中级、高级之分，是否属于高级形态也仅仅具有相对意义。追求法典化的同时，也必须意识到法典化发展过程中的阶段性、过程性、不完整性、时代性。

法典化反映的是编纂法典的动态的发展趋势，其表现形式可以是多元化的，构造可以是多层次的，发展可以是渐进的、多阶段的，其发展过程还蕴含着反法典化、解法典化和再法典化的过程。法典化、去法典化、解法典化和再法典化不是线性时间维度上的法律演进的不同阶段,而是复杂系统演变中的法律演进的不同方式,反映了它们在国家治理进程中的功能定位的差别。法典化的过程也是一个螺旋式上升的发展过程。行政法典的编纂并非从无到有地制定一部全新的法典，而是按照行政法的基本原则，对既有行政法律规范的整合、补充和完善，是单行法的不断升级体系化。有学者认为行政法典化是指将某个领域、某个阶段、某个层次所存在的行政相关规范汇集起来并确立为法规范的形态，或者将既有的行政相关法规范汇编于同一法规范之内加以体系性整合的形态，以及直接制定行政相关法规范的形态。笔者更倾向于从广义角度来理解法典化。所有立法机关运用立法技术对特定领域法律规范进行体系化的立法整合都可称为法典化。

法典化在不同法系以及语境中有不同的呈现方式。

1．形式法典化与实质法典化。法典是在现有法律资料整理的基础之上编纂形成的。“法典不是重新创制的法律，而是对既有法的记述与完善，使其具备更为合适的形式。”在英美法系所谓法典化是将各种表现形式的法律规范予以归类、编撰成法典。其目的在于对现行法律规范进行类型化的汇集和重新表达。其前提条件必须是现有立法足够完备能够涵盖该部门法所调整的领域。尽管与法律汇编有些类似，但形式意义上的法典化由于体系框架较为松散，更具有包容性和开放性。实质化的法典通过逻辑严密的框架结构来系统化革新法律体系，其稳定性较强。其前提条件是通过核心概念与逻辑主线，对现有立法进行重新组合，甚至更多的是要创设新的法律规范。“法典编纂并不是对现有的科学的或者前科学的法律进行搜集、汇编、修改与改革——如早期德国的法律改革以及古罗马、西班牙法律汇编那样——而是通过新的系统化的并且具有创造力的法律来设计一个更好的社会。”形式意义上的法典化与实质意义上的法典化并不截然对立，编纂实质法典也是建立在形式法典非常发达的基础之上。可以说形式法典是实质法典的初级阶段，也是必经阶段。而实质法典是形式法典的高级阶段，也是成文法的发展目标。

2．统一法典化与局部法典化。统一法典化目的在于制定适用于该部门法全部领域的统一、完整、全面的法典。而局部法典化旨在针对某一具体领域而制定的法典。行政诉讼法、行政复议法都是在行政监督救济领域法律规范的体系化，相对于自身而言也属于法典化，而对于统一行政法典而言则属于局部法典化。局部法典化是统一法典化的必经阶段，而统一法典化则是局部法典化的发展目标和方向。

（二）行政法进入法典化时代

法典编纂一直被视为最高程度的立法。“法典编纂的目的是依据各种政策而确定的，而略观自古以来各国的立法史，并将其分类，大致可以归纳为如下五种政策：第一，治安策略；第二，守成策略；第三，统一策略；第四，整理策略；第五，更新策略。”行政法典具有体系化功能、结构化功能和秩序化功能，行政法典化是实现政府良法善治目标的重要路径与方式，是立法理性化的根本需要，也是国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。通过法典化推动行政法律制度的体系化，同时倒逼行政法学理论的发展。

1.实现法制统一。由于缺乏一部统一法典，导致行政法的法律渊源表现为多元多头多层级立法，这也是形成法出多门、规则分散的根本原因，进而导致现行法律、法规、规章之间的冲突时有发生。数量众多且复杂的法律渊源，无疑会使得人们普遍地感受到法律的不确定性与低效率。法典化的过程是一个将同类法律文件系统化的立法过程，将不同立法主体在不同发展阶段颁布的现有某一类法律规范文本进行系统提炼、合并和调整，消除冲突，并根据时代的需要进行完善补充。法典要比通常的成文法更具有稳定性和系统性、权威性和普遍性。法典可以整合分散的条款，使得碎片化、分散性立法条文得以体系化、合理化，且能够避免重复立法，降低立法成本。法典也能够减少部门立法以及地方立法造成的不均衡现象，避免方向迷失、临时应对补缺的碎片化立法，进而维护法制统一。立法条文的减少也使得法律条文更容易检索，更加有利于行政法律规范在现实生活中的运用和贯彻。

2.法典能够更为集中、系统的体现国家意志和国家利益。“法律的系统编纂可以是法律生活的有意识和再定向的产物，或者是希求政治实体内在的社会统一的不同阶级之间的妥协，或者是这些情况的综合产物。”法典是国家意志的重要载体，“法典编纂是在稳定的法律秩序之下为了完备法的体系，整理各式各样的法律条文这一目的而进行的，尤其是在革命或独立之后为其指导思想的实定化而进行。”法典一方面是国家意志的体现，但另一方面也是对国家机关的约束。对于立法机关而言，不得随意对法典进行修改，而要保持其稳定性。“法典化的意义在于：它以明确的方式来宣誓，对特定部门法而言，存在着不可撼动的完备价值。”

3.法典能够促进社会对依法行政达成共识，确立为公众和权力机构所共同接受的社会价值。法典化的过程，也是一个消除分歧、减少对抗，汇集多方智慧的过程。能够最大程度地调动法治工作部门以及法律职业共同体的积极性，同时法典编纂的过程也是一个普法的过程。社会成员不会天然地对法典产生认同感和信任感，只有在社会中进行输出与沟通，才能汇聚社会共识，形成价值认同。

（三）行政法典化的构建模式

“法典化的模式根本上是由法典化的目的及法典化的基础条件所决定的。”基于对法典化内涵以及对当下理论支持、立法实践等有不同认识，涉及稳定性与开放性、体系性与全面性、专业性与通俗性等各种范畴的不同理解，目前学界结合中国具体情况对行政法典的理论设想大体分为以下三种模式。

1.总则模式。受《民法典》制定思路的影响，以《民法总论》为参照制定行政法总则。“将行政法规、以及行政法院的判例，或行政机关之惯例中，具有各种行政行为之共同适用性者，加以制定成为系统之成文法规，成立行政法之总则部分。”“行政法之法典化，即为行政法总则之制订。”应松年教授主张基于民法典经验的指引，中国行政法法典化亦可采用提取公因式的方法，先总则，后分则的“二步走”经验，以“总则＋分编”的立法模式予以推进。为适应行政管理的高度专业性、复杂性以及变动性，科学的立法技术就显得尤为重要。学者们主张通过“提取公因式”将不同领域、层级的行政法律规范的公共因子予以提取，进而提升法典的体系化和简约化。

2.行政基本法典模式。行政基本法典是从行政法治发展目标和行政管理体制的整体优化出发，构建一个概念统一、逻辑严谨、体系完备的规范体系。有学者认为行政基本法既非法典编纂也非行政法的总则，更不是局限于某一行政领域的法律，而是一种参照《民法通则》应用的立法技术和立法模式，对行政实践中的共性问题予以规定，是一部兼具实体规定和程序规定的规范。在行政基本法典的构成上，基于不同认识则争议较大。有学者认为应当以行政活动作为核心概念，由此形成总则、行政组织、行政活动、行政程序、政务公开和数据治理、行政监督与问责、行政复议与行政诉讼共七编的体例框架。也有学者认为我国应制定兼顾实体法内容的行政程序法作为行政基本法。无论其具体构成如何，行政基本法典采用了一种以整体代部分的一步到位的体系化路径。

3.行政程序法模式。从20世纪90年代起，行政法学理论界就掀起制定行政程序法的热潮，以程序立法促进带动实体法的立法建设。2003年，第十届全国人大常委会的立法规划将行政程序法列为第二类立法规划。党的十八届四中全会明确把“完善行政组织和行政程序法律”作为立法任务。2018年，全国人大常委会在制定第十三届人大五年立法规划时，将行政程序法列为第三类立法规划项目，属于“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”。即先调研，待时机成熟时转为正式立法项目。行政程序立法的热潮逐渐降温，立法计划也就此搁浅。至于搁置的原因，中国立法学会张春生会长认为“行政程序方面的立法被耽误有主观原因和客观原因，主观原因在于人为的未将行政程序法律列入工作日程，客观原因在于我国重实体轻程序的思想使得行政程序立法过程很缓慢。”马怀德教授也认为行政程序立法搁置的原因在于“一是学界对于行政程序法的研究结果一直处于孤芳自赏的状态，没有向社会传递有效的信息，换句话说没有形成巨大的影响；二是没有引起立法决策者的高度重视。”2021年1月10日，中共中央印发《法治中国建设规划（2020－2025年）》，提出“加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法。”《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》重申：“加强规范共同行政行为立法，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”搁置一段时间之后的行政程序立法有望再次出现转机。

二、我国行政法法典化的相关影响因素

行政法典化是我国行政管理体制改革的内在需求，同时也承担着为国家治理体系与治理能力现代化提供规范载体的基础性任务，进而实现良法善治。行政法典不仅提供针对诸多行政管理及监督救济领域具体问题的规则，而且也必须覆盖行政法律规范的全部领域。未来行政法典的设计与运作，或许会从之前的立法实践和理论探索中寻找有益的借鉴。

（一）行政法典化的体系构成

行政法典是行政法体系的成文法载体，体系是行政法典的灵魂，没有体系的行政法典仅仅是行政法律规范的汇编。行政法体系本质上并非是立法者或者法学理论构建出来的，而是从我国法治政府建设的实践中产生出来的。行政法典的体系就是要通过立法技术将行政法的各项基本规范按照一定的逻辑标准有机地组合在一起，其核心任务是规则的整理与重述。行政法典化一定是以大量的单行法出台为基础，然后才能按照一定的体系组合、修改、补充、完备且逻辑自洽的模式。尽管不同的单行法都与行政法典有关，但同一法典不可能纳入所有的单行法规定，法典化不是简单的“物理作用”，而是带有一定程度的“化学作用”。“并不是汇集、汇编、改进或重整现有的法律……，而是在于通过新的体系化的和创造性的法律来构建一个更好的社会。”各单行法成熟完善才能保证内容上最低限度的同质性和形式上的统一协调。各单行法的逻辑自洽也加剧了法典中诸多条文的配合协调难度。单纯地把各单行法按照一定体系进行归纳只是进行了法典化的形式汇编，法典中的诸多法律条文只有彼此交织相互指涉相互配合、印证才能产生整体上的效果，通过体系化构造进而凝练行政法典的基本价值取向、立法原则与基本要素。当我们把体系作为涵射、统率法现象的认识工具时，在满足逻辑自洽的同时，也不得不忍痛割爱把那些密切相关却又不符合逻辑的事物排除在体系之外。可见，无论是学术体系还是法律体系在封闭外界的同时，也把自己封闭起来。因此，行政法典的体系只有符合形式理性才具有可预见性和稳定性，但也必须具有开放性，进而适应这变化发展的社会。

行政法体系是内部体系与外部体系的结合，是形式理性与实质理性的统一。行政法典的体系由两部分组成，一个是行政法典的内部体系，从外在形式上表现为行政法典的编排体例，其核心是行政法的调整对象。有学者认为行政基本法典包括行政组织法、全部行政活动和行政监督救济法等内容。法典调整范围越是周延完美，其所包含的内容越多，编纂的难度越大。

行政法典的外部体系所涉及的核心问题就是行政法典与其他法律渊源之间的关系，是否要遵循成文法（法典）中心主义。行政法典一旦出台后，其他单行法是否还有存在的可能？根据《民法典》第1260条民法典施行后，其他相关单行法律同时废止的规定，一旦行政法典对相关内容予以规定后，同一领域的单行法也应同时予以废止。法典的实质在于对立法者立法冲动的诸多限制，法典化立法模式促使行政法“集约化”发展，行政法典从功能上可以统一大量的分散的规范，包括行政法规、地方法规、规章、司法解释、法学理论等。由于行政法调整的范围过于宽泛且负有变动性，法典作为国家各个领域的保障手段，也要随着建设事业的发展而不断进行调整，相应的法律规范也要随之进行调整。“法典一经编纂而成，其法律的形体就固结，就不能顺应社会的变迁。”法典尽管是行政法主要的法律渊源，但却无法完成所有的调整任务，还需要其他多元主体的多元规范加以补充协助。“法典的开放性要求立法者避免预见一切和规定一切的企图，保持对判例、学理、习惯等其他法律渊源的开放性。”即便最完美的行政法典，也不能完全代替其他国家权力机关调整各自职权范围的规范制定权，这些多元规范从形式上包括但不局限于党内法规、司法解释、公共政策、行政惯例等。行政法典必须保持一定的开放性和容许性，形成统一法典与单行法并存的格局，避免“解法典化”和以后有可能出现的“再法典化”。

（二）行政法典化的立法沉淀

“立法要把自己的经验总结起来。我们在立法时吸收一些外国的经验是对的必要的。古今中外好的有用的经验我们都要吸收，但是更重要的，是要从我国的实际情况出发，总结我们自己的经验。”中国的立法要解决自己的问题，需从中国的社会实践中去汲取营养，去进行制度革新。“法典化是主权者的一项重大立法行动；它无疑是一项法律行动，但它更是一项政治行动。法典化通过统一法律秩序，确立新的法律秩序，可以巩固其统治。”就法典化的基础和前提条件来说，行政法不同于民法，在《民法典》出台之前，已经有一系列的单行民事法律出台，如《民法通则》《合同法》《婚姻法》《继承法》《物权法》《侵权责任法》等，民法典的基本架构也初具雏形。如果民法典的任务主要是消除各个不同法规范之间的冲突，而行政法典的主要任务是创造规范，使得行政有法可依。在行政法领域，目前仅出台了《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》《行政诉讼法》，作为行政法典重要组成部分的行政组织法和行政程序法尚未出台。

“由于在行政法典中囊括全部行政法规范的希望渺茫，行政法的部门化取得优先地位，立法机关醉心于修缮立法和措施性立法，听任立法分散发展。”因此，从科学化、体系化的角度看行政法律体系还是由一些单行法拼凑而成的较为松散的集合体，各单行法之间缺乏体系化所必备的分工与配合。行政法与经济法、环境法、社会法、财税法等其他部门法之间的边界尚未完全厘清。有的是按照调整对象或问题导向，有的则是按照调整领域来出台法律规范的，这就导致不同法律规范之间出现职权的交叉与重叠。即便在行政法规范体系中，不同时期的单行法在立法目的与指导思想方面有着较大的差异，以至于在行政法律体系中存在固有的矛盾与冲突。而且单行法律在制定时追求的是自身的逻辑严密、自圆其说，缺乏从行政法典角度的整体考量，以至于法律规范缺位、重合或相互矛盾之处较多。且诸如《行政处罚法》等此类单行法主要是调整特定种类行政行为，尚未构建起规范行政权运行的总则性、基本性规范。行政法法典化必备的基本规范还需要通过不断的分散立法、统合立法等方式来进一步加强。

（三）行政法的理论体系与话语体系

行政法典化会深化和推进行政法学理论的研究与发展，但法典化同样要建立在深厚的理论根基之上。只有构建系统、完备、科学的行政法学理论，才能为行政法典化构建顶层设计，提供合理、科学的理论指导与技术服务。“法治不能缺少理论的准备与证成，唯其如此，方才能摆脱方法论上的缺陷，并进而真正凸现法治的本来面貌。”行政法学理论经历了一个从行政科学到法律科学的转变过程，也是一个行政法学谋求学科独立、自洽的过程，要与行政学、政治学、行政管理学等学科划清边界。法典是立法技术成熟的最高体现，聚集了同时代法学家的最高智慧的结晶。行政法典的科学化程度取决于实定法、法律原则与行政法学理论基本概念的统一程度。我国已初步形成具有中国特色的行政法学理论体系，这一理论体系以“行政行为”概念为基石，围绕行政行为的合法性控制，串联起行政法的基础理论、行政主体、行政行为、行政监督救济等细分领域的学理体系，形成了较为成熟稳定的理论框架，为行政法典化提供了充足的理论养分。但对于一些诸如行政法基本原则、行政主体、行政行为、行政行为效力等核心概念尚未摆脱域外法治的影响，并未真正实现本土化、理论化的转型，尚不足以为行政法典化提供足够的理论支撑。话语体系生成于社会实践之中，可以为法治政府实践提供理论保障。法典是以语言表述的文本体系，还必须采用严格的逻辑体系并且要用精确、一致的专门术语。尽可能实现法律语言的准确性、清晰性，避免产生歧义或模糊。

“对于生活世界来说，行政法学仍是一个异乡人，在作为一门独立学科存续的一个世纪里，它像一个身患自闭症的孩子一样，固守自己的世界、迷失在返回家园的路途中。”由于体系的自我封闭与逻辑自洽，使得行政法学理论对新生事物并不敏感，尽管对诸如风险行政、应急行政、数字行政等新兴领域有所回应，但缺乏整体性的推进和提升，从而理论落后于实践的发展。德国汉堡大学霍夫曼·利姆教授指出“行政法总论对新问题状况的反应极为缓慢，……人们在最近发行的环境法教科书中记述了一系列新的手法、程序，而这些在行政法总论的教科书中，其本身只不过是在极具有限定性、乃至在传统性的范畴中被加以处理的。”

（四）行政法典化的文化支撑

“法典以及法典化是一个法律比较、优化的进程。”现代意义上的行政法源于西方，行政法典化的研究始终贯穿着一条主线，那就是中国问题镜鉴外国经验的原则。无论是从知识体系构建，还是价值观念的型塑，无不体现着较为浓厚的“拿来主义”。现行行政法律制度在创设初期也采用了模仿、移植等多种方式进行批判式转化和吸收。在现代化和全球化浪潮中，西方法典化的法治思路依然受到我国行政法学界的推崇，法典化暗合了中国行政法立法的历史传统和现实需要。张之洞在《劝学篇》中提出的“中学为体、西学为用”，在当今对于行政法典化的理论研究仍然是振聋发聩。行政法典化的研究要立足中国国情，既要避免妄自菲薄，又要防止夜郎自大。我国尚处于“历史三峡”的大转型过程中，属于“前现代、现代和后现代”复杂的共时形态，这一时期中经济社会转型、体制转轨、政府职能转变，所面临的问题与西方国家有着较大的差异。行政法典化除客观地评价和认识国外的制度资源和理论成果之外，也要挖掘本土资源、传统资源，把重点放在如何进行本土化、如何对本国的法律制度进行改革完善上。

中国有着深厚的成文法典传统，法典编纂的观念深入人心。将行政法典化置于历史长河之中来探索制度产生、存在与变迁的脉络，也是一种很好的理解制度变迁的路径。法典是“正统之必须符号、治道之必要构成、先贤理想之载体”，成文法之编成法典者，始于春秋战国。“魏李悝作《法经》六篇者是也。……尚有法典，以规定施政之大则，余假称之曰‘行政法典’，如彼《周礼》是也。……而能具法典之体裁，以为后世模范者，莫若于《唐六典》矣。”《法经》开创了中国成文法典的先河，从秦律到开皇律、永徽律、宋刑统、大明律、大清律例等，历朝历代都通过法典的形式来推行治国理念。“《唐六典》，这书是中国现存的最古行政法典。”《唐六典》的产生是中国行政法制史上具有划时代意义的大事，它标志着中国古代独立的行政法典的出现和封建制国家行政法律制度的成熟。尽管这些并非真正意义上的行政法典，更多的表现为官制法规汇编，但无疑为后世的法典化起到了一定促进作用。尽管中华法系作为“古代法”已经成为过去，但作为“传统法”，实际上还在延续，并且可望复兴。

法基于人而存在，人不能为法而活。法典化同样具有民族性、地方性的烙印，要尊重传统，尊重人民群众和法学家们的话语体系。“一部最易为大众理解的民法典，一定是以影响民众生活方式为目的的民法典。而一部立法技术最完美、最难为大众理解的民法典，则往往是由一个不以改变世界为己任的委员会制定的民法典 !”法典是民族精神的思想结晶，社会主义核心价值观是民族精神、传统精神、时代精神的集中体现，也理应是当下行政法典编纂的宗旨与灵魂。“传统从来就是一种现实的力量，它既记录在历代典籍之中，也活在人民的观念、习俗与行为方式之中，并直接影响着各项制度的实际运作过程，不管这些制度是用什么样的现代名称。”传统从来就没有在我们的现实生活中消逝，只是换了一种面目存在。

三、行政法典化的渐进主义路径

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”立法过程中各种政治、经济、社会因素相互交织，使得立法过程并非简单的理性分析就能达到目标。我国行政法典的梦想可谓由来已久。“我国行政法数量很多，但是相当混乱，没有统一的原则和结构，彼此间重复、矛盾现象相当严重，原因就是缺乏系统的、全面的整理；特别是至今还没有一个总纲，就是说缺少一个作为基本法的行政法。所以，在改革中我们要抓紧时间制定行政法，制定一切单行行政法规所应共同遵循的基本原则，以便更好地指导单行的行政法规的制定和整理，使我国的社会主义行政法有纲有目，构成一个严密的独立的法律部门。”行政法典化不仅是一种实践，是一个数代行政法学人孜孜追求的学术理想。

（一）以动态的适度法典化为目标

法典以及法典化是一个长期积累、不断发展的进程。三大古代法律文明从习惯到习惯法，到成文法律，到法典，到法典化，都经历了一个比较长的孕育、发展时期。古代中国，从公元前5世纪的法经到公元6世纪末7世纪中叶的隋唐法典，用了近1200年。从罗马法复兴到莱布尼茨对法典的科学追求，“法典化的历史充满了失败。”行政法典化从来不是一个孤立存在的系统，其与政治、经济、社会、文化的发展息息相关。行政法典化研究如何在认识差异中寻求最大公约数。“是否法典化的问题不是学理上简单的利弊比较。如何回应实践需要，平衡各方利益，并且在关键时刻有所决断，才是真正考验立法者智慧的难题。”

法典编纂者不能对未来不确定的世界进行规范。因此处理立法问题较为现实的思路是把焦点集中在已有的立法设想上，通过不断修正完善原来的立法设想，而非通过一种方法彻底解决，进而保障立法过程的连续性。通过维系现有的理论贡献和智慧、立法准备来实现行政法典化的改革精神，联结现实与未来，把现有的立法资源都纳入到以法典化为目标的路径中来。法律因社会而变，法律的立改废也成为判断社会变迁的晴雨表。尽管近些年来行政法学和实践发展非常迅速，但我国行政法仍处于单行法向基本法典过渡、升级的发展阶段，且行政管理实践也一直处于不断发展变化调整的时期。

法典化并非立法路径的唯一选择，法典化也并非只有现有民法典这一种法典模式和立法路径。1986 年10月行政立法研究组成立，原本试图仿照《民法通则》的立法模式制定《行政法通则》或《行政法大纲》，以搭建中国行政法律体系的总体框架。但是因为各方面条件不成熟，多次试拟的稿件都不够理想。组长江平教授提出，能否改变思路，先程序、后实体，以诉讼程序促进实体法的完善。这才有了《行政诉讼法》的出台。这与当下要借鉴民法典的立法模式从而编纂行政法典具有类似背景。行政法与民法分属于公法与私法，差异性较大，可借鉴性并不强。再加之我国现在所处的历史阶段，政经文社还在不断进行改革与转型，行政组织形态、结构、职能、配置还在不断的调试之中，行政法律制度尚未定型，那种毕其功于一役的设计不符合当下国情。从目标定位上来看，要降低理想型、高级形态行政法法典化的预期，而采取一种更为务实的以局部性、适应性、渐进性、阶段性为特征的适度法典化的路径。“即兼具抽象性和开放性体系的法典，其既保障稳定性，同时也具有活力。”“适度”法典化对体系完备的逻辑要求和足够数量的单行法都会降低要求，提高了行政法典的适应性。初期的适当降低法典化的目标会随着行政管理实践以及行政法学理论的不断成熟，进而螺旋式推动行政法典向更高层次发展。

（二）渐进主义视角下的法典化路径

“由于人类的有限理性、现实的多元化价值观和未来的不确定性，新政策的出台很难到达绝对理性和全面的革新，政策制定者只能随着社会情势的不断变化对原有政策作出适当的和暂时的修正。”在目前完全法典化这个最优选择无法实现的前提下，渐进主义将成为推进行政法典化的次优路径，“先部分后整体的循序渐进的体系化路径”更具有现实可行性。“对新的重大问题、重要改革，要制定法律，必须先有群众性的探索、试验，即社会实践检验的阶段。在这个基础上，经过对各种典型、各种经验的比较研究，全面权衡利弊，才能制定法律。这是立法的一般性经验，也可以说是规律。”

2021年4月21日发布的《全国人大常委会2021年度立法工作计划》提出：研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。此处所用术语是“编纂”而非“制定”，潜在表达的是一种起草思路，意味着我国立法机关不会放弃现有的单行的行政法律规范而另起炉灶。从路径依赖角度来看，行政法典化议题的提出不仅是受民法典的影响，更是对以往行政法典化的立法模式不断进行边际调整和改革。学者不可能对法典化的所有问题以及所涉及的内外在因素做全面系统的分析，而只需要集中在较为熟悉的方面，进而减少立法的变量因素和复杂性。

法典化是否可能主要是由总则能否通过“公因式”成功提取来决定。总则法或基本法典必须是对已有行政法律规范的提炼与重构，其所采取的提取公因式模式是从特殊到一般的归纳过程，其说服力依赖于单行法的数量，数量越多则越具有说服力。但对于行政法规范来讲既有的单行法并未穷尽行政法所有规范，还存在空白与弱项以及相关法律无法完全纳入一部法典的现实，例如行政组织法、行政程序法的缺失，行政行为只有部分立法。当“提取公因式”的立法手段难以支撑行政法典的梦想时，就必须转换思路，另寻他途。“我国也可以借鉴德国的成功做法，利用制定行政程序法的机会，在行政程序法中规定行政法总则性质的内容，通过行政程序法的法典化部分实现行政法法典化。”尽管对行政程序法能否适应复杂变化的社会需要和差异化的行政管理领域也不无争议，但与其他法典化模式相比，行政程序法作为行政基本法典的模式更为理论和实务界熟悉、习惯和接受。故有学者主张我国行政法的体系化只有以程序法为主的行政法总则即“行政程序法”一个选项。

首先，行政程序法先行制定符合我国已有的立法规划。立法活动是一种政治活动，单凭理论家的学术热情和逻辑论证不足以让立法机关产生足够的法典化动力。从国家政策角度来看，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》规定：依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。《国家人权行动计划（2021-2025年）》规定：“加强对行政权力的监督。研究起草行政程序法，修改行政复议法，加大对行政行为的监督纠错力度。”再加上中共中央印发《法治中国建设规划（2020-2025年）》明确提出制定行政程序法，通过行政程序法来实现法典化的时机较为成熟。

其次，行政程序法具有行政法典化的功能。“法典只是一种让法律服务于社会需要的手段”，以实体法为主的行政法典化已成为近乎不可能完成的立法任务，必须寻找其他实现行政法典化的替代手段。“大陆法系国家在行政法法典化进程中，普遍选择了程序主义的编纂进路，即以行政活动遵循的一般性行政程序法律规范为法典的核心内容，对行政组织法、行政实体法和行政救济法，仅部分实现法典化。”德国《联邦行政程序法》调整范围不拘泥于行政程序，还包含了行政活动基本原则、行政处分效力等。在荷兰、西班牙、葡萄牙等国家与我国澳门地区，行政程序法不仅被定位为行政程序的基本法律，实质被定位为行政权力的基本法，起到了行政法典的作用。实体与程序并存成为大陆法系制定行政程序法的主基调。以行政程序法之名，行行政法典之实。“行政程序法”既解决了无法制定全面完整法典化的困境，又兼顾行政实体法的需求，行政程序法是较为务实的实现法典化的选择路径之一。

再次，行政程序法的制定具有较为充分的立法基础。1989年，我国最早的行政程序地方立法《四川省行政执法程序暂行规定》出台。湖南、浙江、山东、宁夏、江苏、西安、汕头等省市以地方法规、政府规章的形式出台《行政程序条例》《行政程序规定》或《行政程序办法》，地方立法实践显示了我国行政程序法典化的立法思路：先地方试验立法，后中央统一立法。各地方的行政程序规定从内容上也是采取实体与程序并存的体例，规定行政机关等法律关系主体、行政行为效力、行政行为的不同形态等实体内容。另外诸如行政处罚法、行政许可法等单行法律规范中的程序制度也日益完善。这些立法实践都为行政程序的统一立法奠定了基础。

四、结语

在功能主义与渐进主义的双重视角下，把行政程序法作为行政基本法典的实现路径，体现了渐进立法稳中求变原则，借此实现行政法法典化的可持续性、渐进性而非激进性。行政法典化的发展模式和实现路径取决于社会的诸多因素，不仅需要成熟的立法技术，还有专业高效便民的行政管理体制、文明理性的市民社会等。法典化的过程是一个被社会大众逐渐接受、水到渠成的过程。“是由社会来决定法律的进程，若想通过法律来改造社会和体制，让其适应新的法律，注定是徒劳无功的。”尽管行政法学理论体系、话语体系、法律体系已经初步确立，且焕发出勃勃生机，但是距离功效的真正发挥尚有差距，行政法典化的本土化探索、系统化研究、学理化阐释、学术化表达也才刚刚开始。