范欣 殷澄睿 邱赛男：国有经济布局于战略性新兴产业：内在逻辑、显着特征与发展方向

摘要：国有经济布局于战略性新兴产业，不仅是党中央立足于中国具体实际做出的一项重大理论创新与理论创造，也是党和国家加快培育和发展新质生产力、推动经济高质量发展的重大实践探索。以马克思主义政治经济学为理论指导，总结提炼国有战略性新兴产业布局的特性，对推动高质量发展具有重要意义。基于天眼查微观企业注册数据的分析结果表明，国有经济在战略性新兴产业领域布局至今，尽管企业数量和投资强度快速增长、产业布局日益聚焦实体经济、比较优势产业培育力度增强，但仍存在区域发展不协调、金融行业比重偏高、产业发展的全面性和均衡性仍有待提升等问题。对此，新征程上国有战略性新兴产业发展应在战略定位上推动产业集群式发展，在部门选择上进一步聚焦实体经济，在区域适配上因地制宜提高自主创新能力。

作者：范欣，中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心研究员，中国人民大学经济学院教授；殷澄睿，吉林大学经济学院硕士研究生；邱赛男，中国人民大学经济学院博士研究生。

本文载于《学术月刊》2025年第1期。

目次

一、问题的提出

二、国有经济布局于战略性新兴产业的内在逻辑

三、国有经济布局于战略性新兴产业的显着特征

四、新征程国有经济布局于战略性新兴产业的发展方向 

一、问题的提出

国有经济在战略资源配置、关键产业控制、公共服务提供等方面发挥着不可替代的作用，是中国共产党带领全国人民进一步全面深化改革、推进中国式现代化的关键力量。新一轮国有企业改革深化提升行动将优化国有经济布局，更好促进现代化产业体系建设摆在首要位置。战略性新兴产业代表新一轮科技革命和产业变革的重要方向，是国家构建现代化产业体系、加快新旧动能转换、引领新质生产力发展的重要动力。自2010年提出加快培育和发展战略性新兴产业以来，国务院国资委多次召开中央企业负责人会议，积极推动国有经济布局于战略性新兴产业。党的二十届三中全会明确指出：“进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向。推动国有资本……向前瞻性战略性新兴产业集中。”国有经济布局于战略性新兴产业，利用国有经济的体制、资源等优势推动战略性新兴产业的培育壮大，通过战略性新兴产业的蓬勃发展优化国有经济布局，这不仅是发挥国有经济战略支撑作用的重要方式，更是当前国际国内形势下的必然选择。

国有战略性新兴产业布局，意指国有经济在战略性新兴产业上的分布格局，主要包括在战略性新兴产业上的总量布局、产业布局、企业布局等。从既有研究来看，学者们以马克思主义资本理论为基础，分析国有资本布局于战略性新兴产业的理论根基，并针对现阶段国有经济在战略性新兴产业中的具体定位、布局意义以及面临挑战，提出国有经济布局于战略性新兴产业的推进路径。这些研究丰富了我们对国有经济布局于战略性新兴产业的认识，但仍存在以下不足：第一，未能对国有经济布局于战略性新兴产业的理论基础进行深入挖掘。仅从国有资本属性的角度出发，分析国有资本对支持战略性新兴产业发展的责任，未对战略性新兴产业的演进以及国有经济在战略性新兴产业上的布局调整的理论基础进行具体分析。第二，对国有经济在战略性新兴产业上的布局情况的分析主要聚焦于国有资本的宏观层面，忽视了行业、企业等微观层面，且缺乏微观数据支撑。第三，对国有经济在战略性新兴产业布局上存在的问题认识不深，针对国有经济未来发展方向提出的政策建议有待进一步系统化。有鉴于此，本文以马克思主义政治经济学为理论指导，在理论与现实、逻辑与历史相统一的分析框架下，深入剖析战略性新兴产业布局的时代特征、一般性与特殊性、本质和现实意义。结合天眼查微观企业注册数据与《战略性新兴产业分类（2018）》（国家统计局令第23号）的匹配结果，总结提炼国有经济布局于战略性新兴产业的显着特征，进而给出新征程上国有经济战略性新兴产业布局的发展方向。全文结构安排如下：第二节提出了国有经济布局于战略性新兴产业的内在逻辑；第三节分析了国有经济布局于战略性新兴产业的显着特征；第四节指出了国有经济布局于战略性新兴产业的发展方向。

二、国有经济布局于战略性新兴产业的内在逻辑

正确认识国有经济布局于战略性新兴产业的内在逻辑，核心在于把握战略性新兴产业发展的动态变化及其布局的特性。通过国有经济布局优化，推动战略性新兴产业发展，不仅是社会主义市场经济体制下培育新兴产业的关键环节，也是实现中国经济高质量发展的必然选择。

（一）战略性新兴产业具有鲜明的时代特征

战略性新兴产业是对国家经济发展具有重要战略意义的新兴产业，具有“战略性”和“新兴性”双重属性。“战略性”是指此类产业发展服务于国家战略导向，其内涵随着时代变化、技术迭代而动态调整。“新兴性”主要表现为新技术的涌现，标志着产业处于发展初期，具有潜在的市场增长机会，但也伴随着高风险、高投入和不确定性。“战略性”和“新兴性”共同决定了战略性新兴产业具有鲜明的时代特征。

工业革命构成了新兴产业涌现的直接驱动力，其中新兴产业的发展与新技术的出现、新机器的应用和新型能源的使用相伴相生。技术进步，“是其他一切进步的动因，前进的动因”。每一次工业革命中新技术的出现都会催生新的生产范式变革，推动新机器的产生和新型能源的开发利用，为新兴产业的发展提供技术支撑和动力源泉，而创新组织的变革又会反过来促进新技术的产生、发展与扩散。“分工，水力特别是蒸汽力的利用，机器装置的应用，这就是从上世纪中叶起工业用来摇撼世界基础的三个伟大的杠杆。”第一次工业革命，蒸汽机的出现、煤铁的广泛应用等推动了纺织业、煤炭等行业的兴起；第二次工业革命，内燃机的出现和电力的发展等推动了钢铁、铁路、化工、通信业、汽车、机械制造、航空等行业的出现；第三次工业革命，微电子技术的出现、石油能源的开发等推动了互联网信息产业、物联网、大数据、智能设备等产业的兴起；第四次工业革命，人工智能、新材料技术、量子信息技术、生物技术的研发、清洁能源的使用等推动了人工智能、云计算等行业的兴起，并持续催生新兴产业。回顾新兴产业的更替过程，不难发现，随着技术创新水平的提高、市场需求的变化，原有产业将逐渐脱离新兴产业范畴，而那些适应技术进步的产业则接替加入新兴产业的行列，这也使得新兴产业的外延在时代发展中不断调整与丰富。

新兴产业的发展是从无到有，从有到新的动态过程，战略性新兴产业的发展也遵循这一规律。历史经验表明：“各民族之间的相互关系取决于每一个民族的生产力、分工和内部交往的发展程度”。西方发达国家凭借第一次工业革命的先发优势，成为了那个历史时期的世界中心。当时的“英国是农业世界的伟大的工业中心，是工业太阳，日益增多的生产谷物和棉花的卫星都围绕着它运转”，其掌握的技术垄断无疑是攫取其他国家剩余的总根源。“技术进步产生于中心，并倾向于把由此带来的愈来愈高的生产率的成果集中于中心。”错过国际工业革命浪潮，在世界分工格局中就会处于不平等地位而遭受压迫，而把握住机遇则有望创造经济奇迹。对中国而言，抓紧新一轮工业革命的机遇是跨越“中等收入陷阱”、抢占经济和科技发展制高点的不二法门。为实现新一轮经济突破的战略目标，中国高度重视战略性新兴产业发展。2010年10月10日，国务院颁布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确界定了战略性新兴产业的范畴，即节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车，旨在通过政策引导和资源集中，加速这些新兴产业的形成与发展。随着全球经济进入新常态，数字技术成为拉动经济增长的新动能，其与文化创意、设计服务深度融合，催生了数字创意产业的发展。数字创意产业通过数字技术的创新应用，优化了产品与服务的高效供给，逐渐成为支撑经济持续增长的重要新兴产业。《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》将数字创意产业和相关服务业纳入战略性新兴产业，并提出了“着眼全球新一轮科技革命和产业变革的新趋势、新方向，超前布局空天海洋、信息网络、生物技术和核技术领域一批战略性产业，打造未来发展新优势”的发展目标。航空航天产业、海洋装备产业加入战略性新兴产业正是超前布局逐步实现的真实写照。在此过程中，面对国际大环境的变化，为支撑现代化经济体系和社会主义现代化强国建设，中国着力提高自主研制世界一流大型客机能力，打造现代海洋经济发展高地。航空航天产业被进一步细化，聚焦于民用航空领域的深耕。海洋装备产业也被专项强化，侧重于船舶与海洋工程装备的专项开发。由此可见，中国战略性新兴产业的发展不仅是对国际新兴产业发展趋势的积极响应，更是立足于中国新兴产业发展实际、综观新兴产业发展全局和经济社会长远发展战略布局作出的战略规划。

（二）战略性新兴产业布局的一般性与特殊性

战略性新兴产业本质上是新兴产业发展一般性与政府主动选择特殊性的有机结合，其产业布局的优化和调整既遵循产业发展的一般性规律，又需纳入政府以国有经济为战略工具协调推动的特殊性考量，体现出市场自发机制与政府引导作用的有机统一。

从产业发展的一般性来看，战略性新兴产业的发展过程一定程度上可以归结为产业升级过程，即产业由低附加值向高附加值演进的过程，主要包含两个构成部分：一是传统产业的生产效率或产品附加值增加，二是新的具有更高技术水平的产业的产生。遵循马克思产业思想下资本主导的产业发展逻辑，产业升级源于部门内部企业为获取最大利润展开的竞争。资本在追求超额利润的内在动力以及应对资本主义竞争的外在压力的共同作用下，会通过不断引入新技术、新的生产方法或管理模式等试图提高劳动生产率，降低个别劳动时间。“价值由劳动时间决定这同一规律，既会使采用新方法的资本家感觉到，他必须低于商品的社会价值来出售自己的商品，又会作为竞争的强制规律，迫使他的竞争者也采用新的生产方式。”竞争使得企业的技术水平不断提升，部门内部生产结构向着更高效率活动转移，从而带动整个产业的升级。正如马克思、恩格斯所说，“一个工业部门生产方式的变革，必定引起其他部门生产方式的变革”。伴随生产力的发展和分工形态的演化，劳动生产率和资本有机构成不断提高，部门内部生产同一商品所必需的社会必要劳动时间缩短，过剩资本不断增加以及利润率不断下降。为加速资本积累、追逐高额利润，资本逐利、积累、流动和扩张的天性开始驱动其在市场范围内寻求回报率尽可能高的投资场所。资本流动的结果，不仅使全社会形成一个平均的利润率，同时也促使不同的技术和生产方法在产业间扩散。产业升级不仅表现为资本向更高生产率和更高利润活动的转移过程，而且还表现为新技术、新的生产方法或管理模式等向传统产业的扩散过程，从而改变传统产业的生产方式，进而推动产业的升级。

产业的自发调整过程不可避免地伴随着激烈的市场份额竞争，若缺乏适度的干预，市场机制的自发运作极易导致市场失灵等问题，带来劳资对立矛盾、城市间的不平衡发展以及经济的“脱实向虚”倾向，给整个经济体系带来巨大的干扰和风险。在社会主义制度框架下，政府会通过制定和实施发展战略，主动引导产业发展。马克思、恩格斯认为，克服资本主义经济的无政府状态需实现生产资料的“社会所有制”，“生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性的基础，这些生产者将按照共同的合理的计划进行社会劳动”。“社会所有制”就是“自由人联合体”共同占有生产资料的公有制。在社会主义初级阶段下，国有经济作为公有制经济的主要表现形式之一，相较于其他国家干预经济的方式，不仅成本较低，而且可以有效防止垄断，更加有利于国家进行宏观调控。一直以来，中国将国有经济作为国民经济发展的重要支柱，通过国有资本的流动引导社会资本流动，解决市场中产业自发调整难以克服的危机、修正市场失灵。进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期三期叠加的关键时期，外源性风险与内源性挑战交织，技术的不确定性逐渐成为影响国家安全至关重要的因素。战略性新兴产业布局有助于增强中国经济的内生动力和抗风险能力，减少对外部环境的依赖。以战略性新兴产业为引领示范、带动上下游产业链条升级和更新，对塑造国际竞争力具有关键性作用。但是，战略性新兴产业在发展初期基本都面临着高成本、高投入、收益期长、盈利能力弱、融资难等问题，民营企业不愿、甚至无力介入这些领域，如何提升资源配置的能力和效率成为了推动战略性新兴产业发展的关键。在这一过程中，国有经济凭借其独特的规模优势、制度优势和组织整合优势，在推进战略性新兴产业发展中承担至关重要的作用。自党的十五大提出国有经济布局调整方针后，国有经济开始从非战略性部门和一般竞争性领域退出，逐步集中于战略性新兴产业和非竞争性领域。中国也出台了《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》等政策，强调要依托国有企业主业优势，优化国有经济布局和结构，加大战略性新兴产业投资布局力度，充分彰显了政府以国有经济为政策工具，协调和推动战略性新兴产业布局的战略定力。

（三）国有经济布局于战略性新兴产业是经济高质量发展的内在要求

新征程上，面对经济发展中的新变化和新挑战，国家对经济的关注由经济总量的增长逐渐转向质的有效提升和量的合理增长，推动质量变革、效率变革、动力变革，逐渐成为实现经济高质量发展的内在要求。在国有经济的有效支持下，中国战略性新兴产业实现快速发展，是经济高质量发展的重要支撑。

在一国的经济发展过程中，如果缺乏增长的新动力，就容易陷入“中等收入陷阱”，影响经济发展质量的提高。提高经济发展质量，要求有相当一批产业能够达到世界技术水平前沿，形成参与国际竞争的持久优势。历史经验表明，追赶型国家的产业升级必须要经历范式变迁。多年来，中国战略性新兴产业发展模式主要是追赶跨越。为了更好地推动质量变革、效率变革、动力变革，必须摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，加快形成新质生产力。而加快新质生产力形成的关键在于培育形成新产业，对战略性新兴产业进行前瞻性布局。在“十四五”时期，战略性新兴产业的布局主要体现为两方面的变化：一方面，区域发展战略对于新兴产业提出了新的要求。西部大开发建设、东北全面振兴、开创中部地区崛起新局面、长江三角洲区域一体化、京津冀协同发展、长江经济带高质量发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略均对战略性新兴产业发展提出了针对性的布局要求。另一方面，战略性新兴产业政策着力点发生了新的变化。随着产业规模的快速扩张，产业布局政策关注点的层级也亟需快速转变，应将重点转向产业集群的建设。通过在重点领域推动重点产业集群的发展，实现整个产业竞争力的全面提升，将战略性新兴产业集群打造成经济高质量发展的“助推器”。作为实施国家重大战略和实现创新驱动发展的排头兵，国有经济积极响应战略性新兴产业布局调整的重大战略任务和政策目标，进行专业化整合和重组，加快投资布局，进而推动经济高质量发展。

在战略性新兴产业区域发展方面，国有经济布局于战略性新兴产业，能够强化区域传统优势并催生新优势。在经济社会发展进程中，“城市彼此建立了联系，新的劳动工具从一个城市运往另一个城市，生产和交往之间的分工随即引起了各城市之间在生产上的新的分工，不久每一个城市都设立一个占优势的工业部门”，因此不同的城市形成了基于各自比较优势的城市分工格局。实现区域经济高质量发展，必须基于自身比较优势来进行差异化产业发展。国有经济作为政府政策实施的重要载体，能够有效贯彻区域发展战略。通过政策引导和支持，国有经济能够高效集中优势资源，并将其配置到区域内的关键领域和产业，促进区域的传统比较优势产业转型升级，加快新兴产业培育，帮助区域挖掘和培育新的经济增长点。在进一步彰显区域比较优势中因地制宜发展战略性新兴产业，成为带动区域高质量发展的重要增长极。在战略性新兴产业集群建设方面，国有经济布局于战略性新兴产业，有利于实现关键性创新领域的重大突破。在产业集群的框架内，产业链中企业的交易活动可能会产生特定的外部性效应。这种效应不仅限于直接交易主体，也可能波及未直接参与交易的第三方，因此呈现出一定的公共品性质。据此，推动产业集群的发展与建设，不仅仅是一项企业层面的策略，更蕴含着公共政策的深远意义，需发挥国有经济的引导力量。国有经济围绕国家重点打造的战略性新兴产业集群，提供先导性投入和高质量科技供给，可以更好地带动不同所有制主体实现协同创新，促进产业链上中下游、大中小企业协同发展。在为产业集群打造具有国际国内竞争力的高质量企业和高质量产品的同时，补齐产业链短板，确保战略性新兴产业集群成为中国经济高质量发展的重要支撑力量。

三、国有经济布局于战略性新兴产业的显着特征

随着党中央对国有战略性新兴产业发展的认识不断深化，国有经济在战略性新兴产业的分布进行了一系列调整与优化。系统分析国有战略性新兴产业的发展轨迹，深刻剖析国有战略性新兴产业布局变迁背后的动因，对于全面提高国有战略性新兴产业布局的合理性具有重要意义。为此，本文尝试着通过建立《战略性新兴产业分类（2018）》（国家统计局令第23号）与《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）的1381个行业小类的对应关系，结合从天眼查企业信息数据库（www.tianyancha.com）获取的截至2021年的184.83万条国有企业微观数据，对各个国有企业的经营范围是否涉及战略性新兴产业进行文本匹配，得到1999—2021年间10.11万条国有战略性新兴产业数据。在此基础上，从区域、省份、行业等层面进行汇总，以此分析国有经济布局于战略性新兴产业的显着特征。

（一）国有战略性新兴产业迅速发展，多元共进格局渐趋形成

早在战略性新兴产业概念提出前，中国就已充分认识到发展以引领科技进步为导向的高技术产业的重要性。1986年，中国就已经制定了《高技术研究发展计划纲要》（“863”计划），对中国未来经济和社会发展有重大影响的生物技术、信息技术等7个领域重点布局。截至数据可追溯的1999年，中国已有4.74万户国有企业经营范围涉及战略性新兴产业，占国有企业总量的5%。随着国家对高新技术产业的投入力度逐年加强，国有战略性新兴产业在国有企业整体布局中呈现出相对扩张态势。截至2021年底，归属于国有战略性新兴产业的国有企业已增至9.51万户，占国有企业总量的20.73%，并初步形成以京津冀和长江经济带（国有战略性新兴产业的企业数量和投资强度分别为：0.63万户、5.53万亿元；3.29万户、3.58万亿元）产业集聚区为主的发展格局。

从区域层面来看，国有战略性新兴产业在企业数量上呈现出东部地区显着领先、中部地区保持稳定、东北地区相对滞后、西部地区逐步追赶的发展格局，但在投资强度上的差距却逐步拉大（见图1）。在产业集群建设上，东部地区国有战略性新兴产业集群迅速发展，中西部地区近年来正在快速崛起。1999年，中国东部、中部、西部和东北地区国有战略性新兴产业的企业数量分别为2.18万户、0.94万户、1.04万户和0.58万户，投资强度分别为2.84万亿元、0.44万亿元、0.24万亿元和0.20万亿元。自实施改革开放政策以来，东部地区凭借其地理位置优势，成为对外开放的前沿阵地，享受了一系列优惠政策，如经济特区、沿海开放城市等。这些政策为东部地区高新技术产业的快速发展提供了有力支持，使之成为国有战略性新兴产业的主要集聚地。东北地区则由于注重发展诸如重工业、原材料加工业等传统产业，导致高新技术产业发展相对滞后。2002年，国家统计局首次颁布实施《高技术产业统计分类目录》，加大了高技术产业的投资力度，这进一步促进了国有战略性新兴产业的企业数量和投资强度的提高。2003年，中国东部、中部、西部和东北地区国有战略性新兴产业的企业数量分别为2.48万户、1.24万户、1.43万户和0.76万户，同比增长1.77%、6.13%、8.59%和1.83%；其投资强度分别为4.14万亿元、0.54万亿元、0.37万亿元和0.24万亿元，同比增长29.72%、5.94%、11.57%和1.10%。但是，国有战略性新兴产业在企业数量上的提高主要表现在中部、西部地区，而在投资强度上的提高仍集中在东部地区，东北地区发展相对滞后。

图1 1999—2021年四大区域国有战略性新兴产业发展情况

注：左图为四大区域国有战略性新兴产业的企业数量（户），右图为四大区域国有战略性新兴产业的投资强度（亿元）。

伴随着战略性新兴产业概念的正式提出，国家对战略性新兴产业发展的统筹规划进一步加强，国有战略性新兴产业的企业数量和投资强度出现新一轮大幅度上升。2013年，中国东部、中部、西部和东北地区国有战略性新兴产业的企业数量分别为3.02万户、1.62万户、2.23万户和0.94万户，同比增长1.89%、1.95%、2.35%和1.51%；其投资强度分别为7.15万亿元、0.81万亿元、1.08万亿元和0.47万亿元，同比增长36.70%、5.32%、10.67%和2.03%。中部、西部地区国有战略性新兴产业的企业数量大幅提升，与东部地区的差距逐渐缩小，但东北地区增幅并不显着，且四大区域投资强度差距进一步扩大。西部地区国有战略性新兴产业的企业数量大幅提升，主要有两方面原因。一方面，源于西部大开发战略在区域发展总体战略的优先位置。自西部大开发战略提出以来，中央各类投资重点向西部地区倾斜。在2000—2012年期间，中央财政对西部地区财政转移支付累计达8.5万亿元，中央预算内投资安排西部地区累计超过1万亿元，分别占全国总量的40%左右。另一方面，来自西部地区依托自身比较优势和国家战略支持，在电子信息、生物、航空航天、新材料、新能源等战略性新兴产业上的快速发展和对东部地区战略性新兴产业转移的有序承接。但值得注意的是，这种大幅提升并未带来投资强度的大幅增长，西部地区国有战略性新兴产业的企业质量仍有待提高。新时代以来，为加快建设现代化产业体系和鼓励各个区域协调发展，中国在不同地区实施不同的鼓励类产业政策，进一步促进了各地区国有战略性新兴产业的发展。截至2021年，东部、中部、西部和东北地区国有战略性新兴产业的企业数量分别上升至3.59万户、1.91万户、2.94万户和1.07万户，占比分别由1999年的46.01%、19.80%、22.02%和12.17%调整为2021年的37.73%、20.13%、30.90%和11.24%；其投资强度分别上升至8.81万亿元、1.54万亿元、2.30万亿元和0.82万亿元，占比分别由1999年的76.52%、11.75%、6.40%和5.32%调整为2021年的65.42%、11.41%、17.10%和6.07%。西部地区增长幅度最大，东部地区“一家独大”的局面正在发生变化。湖北省、贵州省、四川省、辽宁省等四省国有战略性新兴产业的企业数量和投资强度分别为：0.42万户、0.46万亿元；0.23万户、0.42万亿元；0.49万户、0.44万亿元；0.56万户、0.41万亿元。正成为战略性新兴产业新的增长极，支撑着中部、西部和东北地区经济结构的优化与转型升级。

（二）聚焦于实体经济，“脱实向虚”倾向减弱

实体经济是国家发展的基石。经济过度虚拟化不仅不利于物质财富的创造和积累，还可能对经济稳定和安全产生负面影响，进而成为诱发经济危机的潜在因素。近年来，中国经济呈现“脱实向虚”倾向，“大量资金流向虚拟经济，使资产泡沫膨胀，金融风险逐步显现，社会再生产中的生产、流通、分配、消费整体循环不畅”。促进实体经济发展，必须“以创新引领实体经济转型升级”。在此背景下，中国国有战略性新兴产业逐步聚焦于实体经济发展，旨在通过国有资本的引导和国有企业的引领作用，推动战略性新兴产业与实体经济深度融合。

从目前来看，国有战略性新兴产业涉及60个行业大类485个行业小类，其中56个行业大类472个行业小类均属于实体经济行业。数据显示（见图2），国有战略性新兴产业中归属于实体经济部门的企业数量占比从1999年的64.80%增长至2021年72.08%，投资强度占比由1999年的76.90%增长至2021年达到了89.56%。然而，纵使国有战略性新兴产业布局聚焦于实体经济发展，但仍存在向金融业等虚拟经济部门倾斜的倾向，但这种倾向在逐渐减弱。1999—2021年期间，国有战略性新兴产业中虚拟经济部门的企业数量年均占比31.72%，不仅高于全国虚拟经济部门的企业数量年均占比（3.43%），而且高于国有经济中虚拟经济部门的企业数量年均占比（16.48%）。截至2021年，国有战略性新兴产业中虚拟经济部门的企业数量占比为27.92%，仍远高于当年全国虚拟经济部门的企业数量占比（3.61%）和国有经济中虚拟经济部门的企业数量占比（23.64%）。全球金融危机之后，受潜在增速持续下滑、实体经济回报率下降等因素影响，经济“脱实向虚”倾向凸显已成为主要经济体面临的突出问题。新时代以来，中国“高度重视财政金融领域存在的风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线”。为防止国有资本“脱实向虚”，各级政府加大了督促国有资本剥离转让非主业金融资产的力度，促使其聚焦主责业务，防止金融资本和产业资本之间的风险相互传递。从金融业来看，自2013年起，国有战略性新兴产业投资强度占比虽逐年下降（年均投资强度占比由1999—2012年的17.90%下降至2013—2021年的11.55%），但一直稳居行业门类前4位（其他行业门类年均投资强度平均占比仅为5.64%）。

图2 1999—2021年国有战略性新兴产业中

实体经济部门和虚拟经济部门发展情况

注：左图为国有战略性新兴产业中实体经济部门和虚拟经济部门的企业数量（户），右图为国有战略性新兴产业中实体经济部门和虚拟经济部门的投资强度（亿元）。

从区域层面来看，四大区域国有战略性新兴产业在发展过程中均对金融业给予了较大力度倾斜。1999年，四大区域国有战略性新兴产业中企业数量最多的均为金融业（东部、中部、西部和东北地区占比分别为43.65%、23.23%、29.81%和27.41%）。其中，在东部地区国有战略性新兴产业中，金融企业投资强度占比高达27.91%。截至2021年，金融业仍处于四大区域国有战略性新兴产业中企业数量排名的前3位（东部、中部、西部和东北地区占比分别为38.10%、11.39%、20.13%和22.70%）。在东部地区国有战略性新兴产业中，金融业企业的投资强度占比为11.53%，虽有所下降但仍是投资强度最高的行业；中部、西部和东北地区金融业投资强度在行业门类中均排名第4位，占比分别为4.55%、8.52%和9.08%。各区域金融业的发展态势不仅与经济发展环境相关，而且关乎国有战略性新兴产业布局的合理性。国有资本为在完成战略性新兴产业发展目标的同时获得更高的经济效益，大量流入了回报率相对更高的金融资产当中。这种向金融行业集中的行为可以形成“蓄水池”效应，即当货币环境趋紧时，企业可以通过出卖金融资产维持经营、纾缓资金压力；当货币环境宽松时，则可能配置更多的金融资产，为将来的流动性进行储备。但是，各区域国有经济忽略自身比较优势在金融行业的盲目趋同，也会产生挤出效应，挤出本应用于战略性新兴产业中有关高新技术产业、绿色环保产业建设的资金，从而阻碍战略性新兴产业发展质的提升。当前，中国正处于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要时期，防范经济“脱实向虚”倾向、稳定并逐渐提升国有资本在实体经济领域的投资比重是畅通经济循环、维护经济安全的重要保障。

（三）比较优势产业培育力度增强，产业结构日趋多元化

发展战略性新兴产业的核心在于“构建一批各具特色、优势互补、结构合理的战略性新兴产业增长引擎”，这一目标要求各地区国有战略性新兴产业在资源禀赋和发展环境框架内，实现与地方产业结构的深度融合，并在此基础上，选择具有显着发展潜力的战略性新兴产业领域进行重点突破，打造具有地方特色的战略性新兴产业增长点，形成优势互补的战略性新兴产业分布格局。

中国幅员辽阔，地理环境错综复杂，加之长期的经济社会历史演进所累积的影响，导致各区域在发展基础、发展态势、发展潜力等方面呈现出显着异质性。具体来看，东部地区具有产业基础坚实、科教资源丰富、营商环境优良、市场规模巨大等优势，先进制造业、高科技产业和服务业相对发达；中部地区是中国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽，农业经济占有较大比重，具有发展交通运输业的地理优势，工业以装备制造、电子信息、新材料等领域为主；西部地区主要发挥维护生态安全和边境安全职能，特色农业和畜牧业经济占有较大的比重，工业以能源开发等重型工业为主；东北地区资源条件较好，产业基础比较雄厚，主要以发展资源型产业、现代化农业和重型工业为主。不难看出，中国四大区域在战略性新兴产业发展侧重上也存在着明显的区域特色和专业化分工。东部地区宜大力发展新能源产业、相关服务业、数字创意产业、新一代信息技术产业、新材料产业、生物产业等战略性新兴产业；中部地区需深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程，推动高端装备制造业、生物产业、数字创意产业、新材料产业、新一代信息技术产业等战略性新兴产业大力发展；西部地区要支持新一代信息技术产业、高端装备制造产业、新能源产业等战略性新兴产业有序发展，让生态优势不断转化为发展优势；东北地区应积极培育新能源产业、新材料产业、高端装备制造产业、新一代信息技术产业、生物产业等战略性新兴产业。

综合1999—2021年各区域具有比较优势的国有战略性新兴产业的发展情况，可以发现，四大区域具有比较优势的国有战略性新兴产业均实现了快速发展，其企业数量和投资强度均呈现出上升趋势（见表1）。截至2021年，国有战略性新兴产业在东部地区企业数量最多的是相关服务业（19.61%）、数字创意产业（14.11%）和高端装备制造业（14.00%），投资强度最高的是生物产业（17.37%）、数字创意产业（17.29%）和节能环保产业（16.55%），相关服务业、数字创意产业、生物产业得到大力支持，但对新能源产业、新一代信息技术产业和新材料产业的支持力度还有待提高；在中部地区企业数量最多的是数字创意产业（16.93%）、生物产业（14.51%）和节能环保产业（13.69%），投资强度最高的是节能环保产业（35.73%）、新能源产业（12.15%）和生物产业（10.06%），生物产业、数字创意产业发展较为迅猛，但对高端装备制造业、新材料产业、新一代信息技术产业支持力度还有待加强；在西部地区企业数量最多的是数字创意产业（17.47%）、生物产业（15.80%）和节能环保产业（14.13%），投资强度最高的是节能环保产业（23.78%）、生物产业（13.79%）和新能源产业（12.90%），新能源产业日益壮大，但新一代信息技术产业、高端装备制造产业资源投入较少；在东北地区企业数量最多的是数字创意产业（15.19%）、节能环保产业（14.96%）和生物产业（13.11%），投资强度最高的是节能环保产业（24.30%）、新能源产业（17.80%）和生物产业（11.70%），新能源产业和生物产业持续增长，但新材料产业、高端装备制造产业、新一代信息技术产业的发展较为滞后。综上可知，尽管具有比较优势的国有战略性新兴产业在特定领域取得了显着成绩，但整体来看，产业发展的全面性和均衡性仍有待提升。各个区域国有战略性新兴产业的产业布局虽有所差异，但差异化分工不明显，发展重点多聚焦于生物产业和数字创意产业。在一定程度上，并未充分利用各区域的比较优势，且具有比较优势的国有战略性新兴产业内资源集中度不足。

表1 1999—2021年间四大区域具有比较优势的国有战略性新兴产业的企业数量和投资强度的年均增长率（单位：%）

注：将《战略性新兴产业分类（2018）》对应的九大战略性新兴产业与从天眼查微观企业注册数据库获得的国有战略性新兴产业数据匹配得到。

四、新征程国有经济布局于战略性新兴产业的发展方向

服务国家战略意图是国有经济布局于战略性新兴产业的根本遵循，而加快发展新质生产力，提振国内需求、激发全社会创造力和市场活力是国有经济布局于战略性新兴产业的重要目的之一。新时代以来，中国国有战略性新兴产业迅速发展，实体经济聚焦程度提高、“脱实向虚”倾向减弱、比较优势产业培育力度增强，但仍存在区域发展不协调、金融行业偏向性过高、产业发展的全面性和均衡性仍有待提升等现实问题。这就要求国有战略性新兴产业布局在以下方面进行调整与优化：在战略定位上，推动实现集群式发展；在部门选择上，进一步聚焦实体经济发展；在区域适配上，因地制宜地提高自主创新能力。

（一）战略定位：推动产业集群式发展

战略性新兴产业，作为一种以高新技术为核心驱动力的产业形态，对于制度创新具有高度的敏感性。在市场机制的作用下，战略性新兴产业往往表现出向已有经济繁荣区域集聚的偏好，而非向经济相对欠发达地区扩散。由此衍生的结果是，中国在推进战略性新兴产业发展的过程中，东部沿海经济发达地区呈现出一种“路径依赖”的自我强化现象。这一趋势已成为中国国有战略性新兴产业区域发展失衡的关键因素，具体表现为东部地区显着领先，而东北地区相对滞后。

以往的区域发展策略，主要倾向于借助区域优惠政策将政府控制的资源大幅向中部、西部和东北地区集中。但事实上，在战略性新兴产业发展过程中，光靠物质资本投入是远远不够的。如果为了实现区域振兴、迅速缩小区域差距的目标，将大量资源短期内重点投入相对后进地区支持发展战略性新兴产业，往往无法提高资源利用效率，甚至可能造成严重的资源浪费。相较之下，产业集群的发展模式因其协同效应、共聚效应、创新能力、风险分散等优势，成为更为理想的选择。在欠发达地区培育产业集群，建立与发达地区的跨区域合作机制，不仅能够促进产业链的优化和技术的快速迭代，还能够通过内部机制有效整合资源，提高区域产业整体的竞争力和可持续发展能力，从而带动欠发达地区经济增长。此外，也有助于促进不同区域间的经济联系和合作，实现资源共享和优势互补，从而逐步缩小与发达地区的发展差距，实现区域间的均衡发展。

基于此，一方面，政府应当采取积极措施，促进同一产业链环节中国有战略性新兴产业的企业及其配套企业的集聚，构建横向产业集群。同一产业在特定区域的集聚，将使得产业对中间产品和生产要素的市场需求规模扩大，进而有效降低产业集群内部企业的供应链整合成本，显着降低特定要素的单位成本，从而深化专业化分工。集群内企业可以通过联合投资分散技术创新的风险，共担技术投资的不确定性，共享技术创新带来的收益，以集群的力量促进技术的创新和演进。另一方面，政府也应致力于构建包含产业链上下游的国有战略性新兴产业的企业及其配套集合的纵向产业集群，尤其是对战略性新兴产业产业链的关键环节予以高度重视。“关键核心技术是买不来的，我们要把科技发展主动权牢牢掌握在自己手里，只有这样才能从根本上保障国家战略安全和其他安全。”综合来看，导致中国战略性新兴产业产业链关键核心技术缺失的原因，在于长期以来重视程度不够和资金投入不足导致的基础研究薄弱、科技成果转化率不高、高科技人才引进不足等多重困境的叠加。解决这些问题不仅依赖于大量资金、人才、基础设施、研究环境的有力支撑，更需要进行长期持续性投入，这对企业的综合实力提出了极高的要求。作为一类较为特殊的资本，国有资本的显着特征在于其发展的有序性和可控性。国有企业凭借其组织优势，能够更为便捷地获取资金、人才、技术等关键资源。因此，在构建现代产业体系的过程中，国有企业理应承担起示范引领的责任，发挥模范先锋作用，持续攻克技术瓶颈，积极推进技术创新，以实现创新驱动发展战略的深入实施。国有经济应根据不同产业领域所面临的关键核心技术缺失情况，采取针对性策略，提高基础研究水平和自主创新能力。在长板领域，国有经济应在掌握关键技术的领域维持一定的市场份额，以维系其控制力，同时确保创新成果的知识产权归属得到明确；在短板领域，应充分发挥国有经济的引领带动作用，勇于承担原始创新的工作，攻坚“从0到1”的基础性关键核心技术，降低技术不确定性可能带来的潜在危害。

（二）部门选择：进一步聚焦实体经济

一直以来，党和国家高度重视实体经济发展，这点在国际金融危机爆发后表现得尤为明显。作为经济高质量发展的重要引擎，战略性新兴产业特别是国有战略性新兴产业中的实体经济部门发展质量也备受关注。从现实情况来看，中国国有战略性新兴产业中实体经济部门虽得以快速发展，但仍存在“脱实向虚”倾向。

在现实社会经济中，生产资料再生产的速度往往大于消费资料再生产的速度。从社会扩大再生产需要追加生产资料的角度看，“既然把积累作为前提，I（v+m）就大于IIc，而不像简单再生产那样，和IIc相等”。“除去为了克服不合比例的暂时例外情况之外，这个规律始终都在发生作用，即在扩大再生产时，生产生产资料的第一部类一定要比第二部类较快地增长。”由此可见，“增长最快的是制造生产资料的生产资料生产，其次是制造消费资料的生产资料生产，最慢的是消费资料生产”。当前，中国经济运行面对的突出矛盾，便是金融与实体经济的失衡，“增加的货币资金很多没有进入实体经济领域，而是在金融系统自我循环，大量游资寻求一夜暴富”。实际上，金融业发展具有两重性。一方面，它与物质资料生产紧密相连，成为实体经济的重要组成部分或其延伸；另一方面，在资本逐利的天性驱使下，金融业有可能脱离利润率较低的实体经济部门，并依托数字技术专注于虚拟经济领域的自我扩张，导致实体经济部门的生产体系和流通环节内部循环不畅、金融市场的不稳定性和不确定性因素增加。因此，推动实体经济发展涉及两个层面的内容，一是优化金融资源配置，以更好地服务于实体经济发展；二是促进实体经济自身实现健康、可持续发展。

从金融业和实体经济部门的互动发展来看，在推进以“管资本”为核心的国有资产管理方式改革进程中，要依法规范和引导国有金融资本健康发展，明确国有金融资本在战略性新兴产业发展进程中的功能定位和使命任务。“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。”一个国家或地区金融体系的效率不是片面取决于金融市场的发达程度，而是取决于金融结构与产业结构的匹配程度，即实体经济发展的需求。国有战略性新兴产业中涉及金融业的企业应在统筹防控金融风险的前提下，切实做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章，扎实推进“科技—金融—产业”的良性循环。在此基础上，企业应当兼顾全局利益和长远利益，通过资本的流动和配置，引导金融资本流向实体经济部门中的重点领域和薄弱环节，促进虚拟经济与实体经济协同发展。从促进实体经济自身健康发展来看，国有战略性新兴产业布局应积极地向实体经济行业调整，有效推动实体经济创新发展，实现生产力向更高水平跃迁。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称“纲要”）指出，“在事关国家安全和发展全局的基础核心领域，制定实施战略性科学计划和科学工程。瞄准人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目”。通过将“纲要”与《战略性新兴产业分类（2018）》进行文本匹配可知，应重点聚焦石油、煤炭及其他燃料加工业，化学原料和化学制品制造业，医药制造业，橡胶和塑料制品业，非金属矿物制品业，黑色金属冶炼和压延加工业，有色金属冶炼和压延加工业，通用设备制造业，汽车制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，电气机械和器材制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，废弃资源综合利用业等细分行业。

（三）区域适配：因地制宜提高自主创新能力

在各区域国有战略性新兴产业的企业数量和投资强度增量化发展的背景下，为最大化国有经济对战略性新兴产业发展的推动作用，各区域国有战略性新兴产业除巩固好具有比较优势的产业外，更应聚焦未得到充分发展的比较优势产业，因地制宜地大力发展关键核心技术，提高自主创新能力。

推动区域协调发展，要“充分发挥各地区比较优势，按照主体功能定位，积极融入和服务构建新发展格局”。按照经典的比较优势理论，如果没有政府或其他人为因素干预，各地区将根据自身要素禀赋形成差异化的产业分工结构。但是，在追求战略性新兴产业快速发展的过程中，各地区间却出现了产业趋同现象，这不仅不利于充分利用地区比较优势实现资源高效率配置，在面对市场波动或外部冲击时，也极易出现集中性风险，影响整个行业的稳定发展。中国的国有企业和国有资本由中央政府和地方政府共同监管，各地区国有战略性新兴产业发展情况趋同的成因主要源于地方保护主义、产业政策同质化等。地方政府出于政治晋升和经济增长等动机，往往将大量资源投入价高利大的产业，并模仿其他地区成功的产业发展模式，从而使当地产业发展偏离比较优势特征，削弱区域经济的发展特色和核心竞争力。要实现充分发挥比较优势、因地制宜地发展战略性新兴产业的目标，破解各区域国有战略性新兴产业发展趋同现象，不仅需要进行国家战略层面的统筹规划，还需地方政府积极主动作为。

中央政府可以通过制定宏观产业政策等干预手段，引导地方政府发展具有比较优势的国有战略性新兴产业。这包括明确各地区重点发展的战略性新兴产业清单，并采取包括财政补贴、税收优惠等在内的激励措施，以激发与地方政府发展相关产业的热情，加大国有经济对地区具有比较优势的战略性新兴产业的投资力度。通过积极推动国有战略性新兴产业进行技术创新与产业升级，以颠覆式创新催生新产业、创造新模式、激发新动能，推动新质生产力加快发展。同时，更要健全国有经济的有进有退、有所为有所不为的制度安排，在保障全国产业链完整度的基础上，鼓励国有经济适当退出缺乏发展优势的战略性新兴产业，这也有利于各地形成独具特色又相互补充的创新动力源和发展增长极。地方政府应遵循中央政府的顶层设计，确保中央地方政策的一致性，制定和调整国有战略性新兴产业发展策略，将更多的资源投入具有比较优势的战略性新兴产业。这包括支持国有企业进行颠覆性技术创新和高素质人才培养等，提高企业的核心竞争力，从而带动整个产业的升级和转型。具体而言，通过各类人才政策吸引高素质人才进入，加强高素质技能人才队伍建设，培养高素质产业军。在利用当地资源的基础上发展先进技术，通过建立颠覆式创新项目孵化机制、增加具有战略导向的原创性基础性研究研发投入等，塑造技术攻关优势、夯实技术基础。鼓励企业探索新的发展模式和技术路线，突破传统产业的限制，实现经济发展模式由传统的资源推动向科技推动转变，提高具有比较优势的战略性新兴产业的附加值和高科技含量。在中央政府与地方政府的共同努力下，推动国有战略性新兴产业的高质量、高层次发展，促进新质生产力加快培育，为中国经济高质量发展注入新的活力。

〔本文为国家社会科学基金一般项目“新发展格局下要素市场化配置的理论逻辑与经验证据研究”（21BJL041）的阶段性成果。邱赛男为本文通讯作者。〕