王青林：以反滥用公权力为基石准确理解监察法的概念

内容提要：监察法作为独立的法律部门，具有深厚的理论基础和现实条件，并对完善和发展中国特色社会主义法律体系的层次和构成都具有重要的法理意义。《监察法》及相关监察法规颁布和实施的目的与公权力密切相关，但并非是对所有公权力的监督和制约。公权力的规范运行以及对国家公权力的监督都构成监察法的调整对象。与设立公权力屏障的其他监督公权力的法律不同，监察法的主要目的是防范、制止和处理公权力被滥用。行使公权力的人员是监察法中的监察对象。完全监察对象是行使公权力的公职人员，不完全监察对象是其他行使公权力的人员，附随监察对象是行使公权力的没有资格行使公权力的人员。

目次

一、监察法作为独立的法律部门

二、以反滥用公权力为基石再认识监察法的概念

三、行使公权力的人员是监察法的监察对象

四、滥用公权力主体的其他分类

结   语

2024年12月25日，十四届全国人大常委会第十三次会议表决通过关于修改《监察法》的决定，自2025年6月1日起施行。《监察法》及其相关法律以及有关监察法规的制定、实施及其在社会生活中更广泛的实践，不仅进一步完善了中国特色社会主义法律体系，推进了社会主义法治实践，而且对进一步深化法治理论研究，特别是监察法理论研究提出了更高的要求。从监察法的独特性入手，深入探究监察法相关基础概念的解释，是监察法理论研究的首要问题。党的二十大报告提出“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”和“完善党的自我革命制度规范体系”，为研究和创新监察法理论和监察法治实践提供了根本遵循。通过深化研究监察法的基本概念，可以更好指导监察法治实践，以监察法治现代化助推国家治理体系和治理能力的现代化。

一、监察法作为独立的法律部门

“一种关于法律体系本质的理论是法律哲学分析部分的重要内容。与审判理论一起，关于法律体系的理论提供了我们把法律视为社会中非常重要的社会制度的概念基础；而这又构成我们对法律的批评性评价的基础，这种评价是法哲学的另一组成部分。”2011年10月，国务院新闻办公室发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书，宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。《监察法》及其他相关监察法规的制定及实施、监察法学理论的创新发展、监察法治的实践探索和理论创新，都为完善中国特色社会主义法律体系作出了积极贡献，并逐步形成了一个具有其自身特色的法律部门。

法律体系是由法律部门构成的整体。2018年3月20日第十三届全国人大第一次会议通过《监察法》之前，我国反腐败立法呈现出领域法的特征。在反腐败领域，有纪检、行政监察和司法机关等多个机关执行反腐败的任务。不同机关有着既相近又不同的反腐败目标，无法形成一个统一的反腐败法律部门。《监察法》制定的价值在于：推进党和国家治理体系和治理能力的现代化；有效实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，保证党纪国法得到一体遵循；实现中国特色社会主义监督理论和实践的重大创新。更为重要的是，《监察法》的出台，使得中国特色社会主义法律体系中又增加了一个极其重要的、独立的法律部门——监察法部门。

首先，监察法调整独特的社会关系。确立监察机关的监察对象则是理顺国家监察机关与监察对象之间关系的重要前提。本文的立论基础是：国家监察机关的监察对象是行使公权力的人员，包括行使公权力的公职人员（完全监察对象）、其他行使公权力的人员（不完全监察对象）和无行使公权力资格但行使了公权力的人员（附随监察对象）。因此行使公权力的人员作为监察对象与国家监察机关之间的社会关系是监察法调整的独特的社会关系。此构成监察法成为独立法律部门的最基本的理由。

其次，监察法兼具实体法与程序法的特性，具有综合性。与其他法律部门相比，监察法兼具监察组织法、行为法、程序法、救济法的特征。一个单独的法律规范不足以构成一个独立法律部门。法律部门必须由多个法律规范构成。《监察法》在制定之初具有综合性的特征，其所涵盖的监察组织法、监察程序法和监察救济法等多项法律，需要以辅助立法的方式逐渐完善。从2018年至今，全国人大常委会先后通过了《政务处分法》《监察官法》，国家监察委员会制定了《监察法实施条例》，这些法律法规丰富了监察法法律部门的构成。

再次，《监察法》是高位阶的基本法律。“从根本法-基本法-普通法-行政法规-地方性法规-行政规章”的法律位阶构成角度看，《监察法》属于基本法。第一，《监察法》是由全国人民代表大会颁布的基本法律，这一法律的出台将《行政监察法》等由全国人大常委会制定的一般法律上升为全国人大直接颁布实施的基本法律，将反腐败立法由部门立法转为国家立法，改变了原有行政监察、纪委监察和司法监察立法层级较低的问题，提升了我国监察制度的法律位阶。第二，《监察法》是反腐败监察领域的基本法律，整合了原有《行政监察法》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《刑事诉讼法》等对监察制度碎片化的规定，形成具有基础性、统领性的国家监察立法。《立法法》规定的“全国人民代表大会制定民事、刑事和国家机构的基本法律”中的基本法律，大多构成某一独立法律部门的基础性法律。例如，《民法典》是民事法律部门的基本法、《刑法》是刑事法律部门的基本法。所以，依此类比，《监察法》也构成监察法律部门的基本法。

最后，监察法具有独特的立法目的。2024年修订的《监察法》第1条规定：“为了深入开展廉政建设和反腐败工作，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察的全覆盖，持续深化国家监察体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，根据宪法、制定本法。”首次明确加强对所有行使公权力的公职人员的监督，其独特目的是“廉政建设和反腐败”。在法学话语体系中，反腐败和反滥用公权力是同一术语。而廉政建设也可以说是公职人员职业伦理建设的实践表现。因此，反滥用公权力可以说是监察法的独特目的。“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全覆盖、持续深化国家监察体制改革”这些举措，都是为反腐败或者反滥用公权力的目的服务的，最终目标是保障公民能够享受到政治清明的政治福利，这也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必经之路。《监察法》基于中国社会的廉政建设和反腐败需要而产生，也就注定是以廉政建设和反腐败为目的。不正之风的表现是公职人员违反公权力职业伦理，腐败的表现是行使公权力的人员滥用公权力，就实质而言属于滥用公权力的行为。因此，反滥用公权力是监察法的直接目的。如同民法的目的是“保护民事主体的合法权益，调整民事关系，维护社会和经济秩序，适应中国特色社会主义发展要求，弘扬社会主义核心价值观”，刑法的目的是“惩罚犯罪，保护人民”一样，监察法有自身法律部门的独特目的。所以，从目的论讲，监察法也构成一个独立的法律部门。

明确监察法是中国特色社会主义法律体系的一个独立的法律部门，对于监察法治理论研究和监察法治实践的进一步发展有重要意义。

一是有助于进一步认识监察法的法律结构。“把法律体系划分为具体法律的主要目的就是要创造一些比较小的、简单的单元，以便有利于针对法律体系不同部分的讨论和参照，同时可以促进对法律的分析。”从监察法调整的社会关系、监察法的法律位阶、监察法的内容结构以及监察法的立法目的四个主要方面可以区分出监察法与其他法律部门之间的不同点。就监察法的内容而言，可以认为，监察法部门是以《监察法》为基本法律，包含《监察官法》《政务处分法》《监察法实施条例》等法律法规的一个综合性法律部门。这是监察法部门的内在结构。2019年10月26日，十三届全国人大常委会十四次会议通过了《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，监察机关据此获得监察立法权。2021年，第一部监察法规《监察法实施条例》公布施行。2023年新修改的《立法法》第118条规定，国家监察委员会根据宪法和法律、全国人大常委会的有关决定，制定监察法规，报全国人大常委会备案。这是我国立法体制和法律规范体系的新变化，也是影响我国法律体系构成的重大实践创新，需要在法学理论上予以回应。

监察法规产生于监察实践，符合宪法对监察权的规定。“监察法规的制定程序与《立法法》确立的法规制定程序在价值上保持一致。体现《立法法》以及全国人大常委会《决定》对监察法规制定程序的规范和约束。”因此，与行政法规、地方性法规一样，监察法规也应是中国特色社会主义法律体系中的一个重要组成部分。在中国特色社会主义法律体系的层次结构中加入监察法规并将其置于相应位阶，是监察法规的产生对完善中国特色社会主义法律体系的一个重要贡献。

二是监察法的部门法性质也是监察法基本原则的依据。《监察法》第4条规定的监察机关独立行使监察权的原则是最典型的体现监察法部门独立性的监察法律原则。《监察法》第5条规定的监察法治原则、权责一致原则、保障人权原则、惩罚和教育相结合原则，也是作为部门法的监察法的重要价值追求。

三是监察法的部门法地位确立过程反映了领域法学和部门法学之间的关系。“解决跨学科的交叉性法律问题，需要更新法学知识的供给范式；而领域法学的兴起，则为推动法学与不同学科之间交叉融合，建构中国自主知识体系提供了契机。”在《监察法》未通过之前，反腐败法律一直以领域法学的面貌出现。也就是说，在没有形成统一的价值共识之前，研究反腐败法治的学问也是一门重要的领域法学，分散在法学、政治学甚至其他领域诸多学科。直到反公权力滥用成为社会的现实需要和反腐败法的统一价值共识，《监察法》才由领域法学逐渐发展成部门法学。由此可见，领域法学是部门法学的准备阶段，部门法学的确立是领域法学发展到一定阶段形成某种价值共识的结果。领域法学和部门法学都是构建中国法学自主知识体系的组成部分。此外，监察法的独立部门法地位对界定监察法律关系，完善监察法体系和监察法学的学科建构都具有促进作用。

总的来说，确认监察法的独立部门法性质和监察法规的法律位阶，对于下一步明确监察法、监察对象的概念以及对监察对象进行分类有着基础性的法理意义。

二、以反滥用公权力为基石再认识监察法的概念

“概念是人类的思维方式，又是人类的认识成果。”创造概念是人们认识世界的起点，进一步解释概念是人们认识世界并改造世界的过程。概念既是人们创造的工具，也是人们的认识对象。人们通过对概念的认识确定自己的主体地位。监察法研究同样应以概念的研究为出发点。虽然监察法源自中国独特的反腐败实践，其一开始就以高度的实践性呈现在人们的视野中，但其实施监察法治的初步实践也为监察法理论的形成提供了基础素材。监察法概念，作为整个监察法理论的“原子”构成，便是研究监察法的首要问题。精确定义监察法的概念，既是监察法治实践的迫切要求，也是监察法治理论研究的首要任务。

随着监察法实践的深化，监察法理论研究逐渐深入，学者们首先开始关注监察法的概念并给予阐释。马怀德教授认为：“监察法是有关国家监察的法律规范的总和，它是规定国家监察的基本原则和基本要求，明确监察机关的地位、组织、职责和监察范围、管辖、权限和程序，以及对监察机关的监督等事项，调整监察机关与监察对象、相关机关关系的法律规范，是我国法律体系中的重要法律部门。”秦前红教授认为：“监察法是设立监察机关并授予其反腐败职权，规范监察权的运行，制约和监督公权力的监察法律规范的总称。”吴建雄教授、廖永安教授认为：“监察法是调整监察关系的法律规范的总称，具体而言，是规范国家监督的基本原则和基本要求，明确监察机关的定位，规范监察组织与职权，监察组织行使职权的方式、程序，以及监督等各种关系的法律规范的总称，包括监察组织法、监察行为和程序法、监察监督法等。”还有一些学者也对监察法提出了不同的定义。这些概念阐释都解释了监察法的一些局部特征，如监察法的内容结构、监察法的制约和监督功能以及监察法的规范种类，但是大多忽视了监察法自身的核心价值追求。而概念是“思维的基本形式之一，反映客观事物的一般的、本质的特征。人类在认识过程中，把所感觉到的事物的共同特点抽出来，加以概括，就成为概念”。学者们都试图描述出监察法之独特的、一般的和本质的特征，但是其概括之监察法概念往往既没有独特性，也没有真正阐释监察法的本质，由此产生的论证往往出现循环论证的逻辑错误。例如“监察法是监察法律规范”“监察法是调整监察关系的法律规范”等。究其原因，研究监察法的学者多从研究其他学科的学者转变而来，在解释监察法这一新生事物时往往带有解释其他学科的世界观和方法论的痕迹。比如行政法的定义：“从理论上讲，行政法大致由三个部分组成：一是关于行政权的授予和行政机关组织编制的法律规范，称为行政组织法；二是关于行政权的行使和运作的法律规范，称为行政行为法；三是关于对行政权的授予、行使、运作过程进行监督的法律，称为行政监督法，又称行政救济法。”与马怀德教授定义监察法的方式基本相同。秦前红教授对监察法的定义没有套用宪法概念，但是同样直接选用了《宪法》的基本原则之一的权力制约原则，将监察法等同于监督和制约公权力的法律规范。问题是，在我国的现有法律体系中，监督和制约公权力的法律规范不只有监察法这一个法律部门，其他一些法律规范（例如《宪法》《监督法》）同样有监督和制约公权力的功能。吴建雄教授认为《监察法》是有关国家监督的法律，显然目的在于区别国家监督和党内监督而定义监察法。同样的问题在于国家监督的内容广泛，除了监察监督外，审计监督、领导监督、人大监督都是国家监督的组成部分，用国家监督的法律规范很难精确定位监察法的本质。

“在逻辑论述中，避免语义不清和模棱两可最有效的方法就是定义术语。我们说定义术语，其实是定义术语所代表的客观事物。定义的过程，就是我们根据特定的事物（要定义的事物）与其他事物相联系的方式，给它一个精确的‘位置’的过程。在定义一个术语或者词语的过程中，我们要尽可能严格地划定它所代表事物的边界。”监察法与宪法、行政法、诉讼法乃至党纪有着密不可分的联系，所以学者们对《监察法》的定义都带有宪法、行政法和党纪等的痕迹。宪法学者关于权力制约原则的套用，监察组织法对行政组织法的深度借鉴，为区别党内纪律而严格定义国家监督的思路，都是循着原来学科的足迹探讨监察法的定义。然而，虽然监察法在实践中诞生时汲取了这些学科的积极因素，但是久而久之形成的自己独有的品格则往往被忽视了。前述学者们的定义虽然揭示了监察法的部分特征，但终归无法解决监察法与宪法、行政法乃至与党的纪律的边界问题。“逻辑上定义术语的过程分为两步：第一步，将要定义的术语放入最相近的类别当中；第二步，确定其与同类中其他事物的不同特性。”可以说，大多数学者完成了第一步的工作，尚未开始进行第二步的工作或者对第二步工作力有不逮。换言之，监察法必有一个或者一些基本特点是独有的，用宪法原则、行政组织规范和国家监督模式无法单独解释或揭示的内核。这个内核既存在于宪法原则、行政组织规范和国家监督模式之中，又构成监察法独自存在从而成为一个独立法律概念的逻辑基础。

从权力监督与制约原则、监察监督事项以及国家监督实质中可以抽取的公约数就是公权力。“公权力是国家权力或公共权力的总称，是法律法规规定的特定主体基于维护公共利益的目的对公共事务管理行使的强制性支配力量。”“公权力是社会发展不可或缺的力量，没有公权力，就难以维护社会公共利益，就难以保障社会的运转与发展，从而个人的正当利益也无从保护。”公权力如果被滥用，公共利益就难以被维护，社会正常运转与发展也难以得到保障，个人的正当权益也不能得到保护。《监察法》及相关监察法规颁布和实施的目的自然与公权力有关。但并不等于说对所有公权力的监督和制约、公权力的规范运行以及对国家公权力的监督都是《监察法》的调整对象。《监察法》调整范围应该更集中更精准一些。要认识《监察法》的调整范围，需要对公权力运行状况进行深入分析。

“权力既可以被理解为具体个人用于对他人形成潜在控制的工具，也可以被理解为社会结构用来控制参与其中的个人行为的潜在工具。”个人控制和社会控制是权力行使的两种表现形式。个人控制的权力体现在个人的行动之中，即个人做事的能力，而“做事的能力，更为具体地说，是影响他人获得自己想要的结果的能力”。个人权力以个人魅力影响乃至操控为主要特征。社会控制主要体现为社会态势对人的影响和控制，既有私人权力的社会控制，也包括公共权力的社会控制。私人权力的社会控制表现为资本权力或者说公司权力对私人权利的限制，从而实现资本拥有者或者公司股东高管等成员的利益。公共权力的社会控制则表现为对社会总体利益的控制，实现公共福祉是公共权力运行的目的。约瑟夫·奈把权力分为两种，一是影响他人的权力，二是权力的资源。前者往往表现为私人权力的社会控制，后者则更多地表现为公共权力的社会控制。

如同个人权利和集体权利会存在冲突一样，个人权力和社会权力也会存在冲突。即便是资本权力，也会和个人权力产生冲突。资本权力的来源初始于公平竞争的市场，但在个人权力的驱使下，会逐渐走向垄断和无序。“在市场经济活动中，生产经营者畏惧竞争、不择手段牟利的‘本性’，导致了市场中限制竞争、不正当竞争的两种天然倾向，时时都在损害着市场经济，以致从根本上颠覆市场经济体制。”“现代国家以反垄断法来维护竞争机制和合理的竞争结构，以反不正当竞争法来维护竞争秩序和既定的商业道德，通过竞争法对市场经济扬善抑弊，使之得以长久地造福社会、提升消费者福利。”本文认为，可以参照竞争法的立法宗旨和立法目的去认识监察法的立法宗旨和立法目的。如果把权力看作利用资源控制和影响他人的支配性力量的话，那么权力既可能是利用私资源控制和影响他人，也可能利用公资源控制和影响他人。利用私资源控制和影响他人的典型就是垄断和不正当竞争，垄断和不正当竞争同样可以被称为私权利转化后的私权力的滥用。而利用公共资源不合理地控制和影响他人，则是公权力滥用。滥用公权力与滥用私权力有可比之处。竞争法防范、制止和惩处私权力被滥用，监察法则防范、制止和惩处公权力被滥用。竞争法以维护消费者的经济福利为宗旨，监察法则以维护消费者的政治福利为圭臬。公权力来源于公共利益，但行使公权力的人员却有着私的性质。“在一个依法治国的宪法框架之下，为实现其立法、行政或者司法功能而建立起来的政府机关，通常被授予了单边权力……治理当局拥有此类权力是典型地服务于总体利益的权力。为了确保相关领域的善政，它们被授予了此类权力。P作为部长、法官，或者立法机关的成员，如果做出某种行为是为了追求个人的便利或为了P自己的家人或者朋友的利益，或为了保护任何其他P乐意保护的特定团体（如教友、政治同情者或任何其他人）的利益，则就是一种权力的滥用。”而“每一个有权力的人都易于滥用它；他愈走愈远，直到他碰到栅栏为止。这是一件永远重演的经验”。“权力，正如瓦斯或电能一样，将尽可能地扩散或者传导开去，非有个触壁或者容器建筑来环绕着它，使它不可能超越或透过不可。”一系列有关公权力监督的法律，构成了约束和限制公权力运行的法律屏障。对穿越公权力约束屏障的直接应对就成为监察法的主要目的。与设立公权力屏障的其他监督公权力的法律不同，监察法的主要目的是防范、制止和惩处滥用公权力的行为和滥用公权力的人员。

公权力运行的最终目标是政治清明。“政治清明是建设廉洁政治的核心。政治清明是自古以来仁人志士所追求的公权力运行的一种健康状态。它表现为法纪严明、权力透明、决策英明、用人贤明、为政开明，是一种良性互动，和谐共生的政治生态系统。”公权力若被滥用，则会对政治清明目标的实现产生巨大的破坏作用。滥用公权力行为会破坏政治生态系统，致使法纪运行、权力行使、决策正确性、用人制度、为官为政的标准出现模糊，进而破坏廉洁政治的建设。防范、制止和惩处滥用公权力的人员及其行为是良好政治生态运行的保障。基于此形成的监察法则是时代的必然要求。与党纪以及其他监督公权力的法律规范相比，监察法对于公权力的运行侧重于防范、制止和应对其滥用。而其他监督规范更侧重的则是制定公权力运行的框架和边界。此为监察法成为独立法律部门的重要原因。

“要选择何种要素以定义抽象概念，其主要取决于该当学术形成概念时所拟追求的目的。因此，描述某类客体的法学概念，与其他学科，乃至日常生活用语中的相应概念所指涉者，未必相同。”明确监察法是防范、制止和惩处滥用公权力的人员及其行为的部门法，需要辨析监察法与宪法、监察法与党规、监察法与行政法等相关法律的区别。第一，监察法与宪法不同。监察法是宪法统帅的部门法，在法律体系中的地位不同。在宏观上区别起来并不困难。然而，在具体内容上，尤其是在监督范围上，人大及其常委会的监督作为国家监督的组成部分，与监察法中的监督方式有相似之处。如监察机关的监督权与人大的执法检查权；监察机关的调查权与人大的特定问题调查制度；监察机关的处分权与人大的撤职、罢免制度等。然而，监察法中的监督调查处置与人大及其常委会的执法检查、特定问题调查和罢免等有着本质的区别。最本质的区别在于人大及其常委会的监督是对公法人的监督，而监察机关的监督则是对行使公权力的人员的监督。人大及其常委会的监督以维护法律秩序为目的，监察机关的监督、调查、处置则是防范制止和惩处公权力被滥用的行为。第二，监察法与党规不同。一方面，要防止国法越界于党规，直接规定诸如党组织的设立与运行、党的工作体制机制、党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分与组织处理等本应由党内法规规定的事项；另一方面，要防止党规越界于国法，直接对法律事项作出规定，特别是涉及立法法明确规定的法律保留事项，诸如国家机关的产生、组织和职权，基本政治制度，犯罪与刑罚，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，对非国有财产的征收、征用，民事基本制度，诉讼和仲裁制度等。监察法以反对滥用公权力为立法宗旨，是一个独立法律部门。在实践中，监察法的监督、调查、处置等事项属于国法事项，必须运用法律思维和法律方式来处理，因此应避免在监察法实践中用党规代替国法的现象。第三，监察法与行政法不同。行政法是规范行政管理活动的法律规范，包括行政主体、行政行为、行政程序、行政监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政执法的目的在于行政管理活动合法有序。“行政法的核心，是使国家行政权的行使符合法治原则，其目标在于控制和限制行政权力，或者是使公权相互之间或者公权与私权之间保持适当的平衡。”行政法追求公权力运行之井然有序。监察法则是应对和处理滥用公权力的法律规范的总和。监察法虽然同样对社会秩序的井然有序有保障义务，但此并非监察法的直接目的。监察法首先要确保的是公权力不被滥用，是防范、制止和惩处滥用公权力的人员和行为的法。防范、制止和惩处滥用公权力的人员及其行为是监察法的直接目的。另外，行政机关的监督机关和监督对象一般具有领导关系，是内部监督；而监察机关的监督对象和监察机关本身是独立的，是外部监督。由此可见，区别于宪法和行政法的基本范畴，公权力这一范畴在监察法理论体系和实践应用中应居于最核心的地位。

孙正聿教授近期发表的一篇文章区分了“原创性概念”和“标识性概念”。监察法基于中国特色的反腐败需求而生，以反腐败为使命。故在诞生之初，人们普遍认识到监察法就是反腐败法。这是中国在长期的反腐败斗争和实践中创造出的“原创性概念”。然而，在法律体系的视野中观察，如果认为监察法是一个独立的法律部门，终究还是面临监察法如何融入法律体系的困难。其他的法律部门皆以权力、权利、义务这些法学的基础话语为基础，而监察法则用一个修饰性的“腐败”作为话语基础。这样的话语难以说明监察法是一个独立法律部门，因为凭借这样的话语无法把监察法和其他法律部门进行对比。没有对比，自然就无法展示监察法自身的本质和特点。随着研究的进一步深入，越来越需要一个阐释监察法独特性的“标识性概念”，借以体现监察法本身的“主体性”与“自主性”。所谓“标识性概念”，其指向性和规定性则是“标识性”，即其区别于同类知识体系的主体性、创造性和范式性，也就是它所实现的自主性。腐败的本质是滥用权力，公权力腐败的本质则是滥用公权力。监察法是反腐败法，更为准确地说监察法是反公权力腐败法。由此监察法也同样是反滥用公权力法。当我们用反滥用公权力的话语来表述监察法的立法目的和价值追求时，监察法则自然而然地获得与其他法律部门相比较进而展现其独特性的话语基础，监察法的部门法地位则会凸显。监察法的概念也就实现了从“原创性概念”向“标识性概念”的转变。

三、行使公权力的人员是监察法的监察对象

监察法的目的和本质在于防范、制止和惩处滥用公权力的行为。滥用公权力的主体自然就是我国监察法的监察对象。我国监察法把监察对象表述为“公职人员”。“我国监察法将实施监察的对象界定为‘公职人员’，而没有使用国家法和党内法规中的常用相关概念。现行宪法中的‘国家工作人员’概念是对‘国家机关工作人员’的扩容，此后其外延又被刑事法律和司法解释继续拓展。如果承认监察法上的‘国家工作人员’等同于职务犯罪的主体，那就意味着在最根本的地方和刑法牢牢绑定，且要从此随之摇摆。这并非监察立法应当追求的效果。而‘干部’主要是一个党内法规概念，兼有‘人事档案意义上的干部’和‘党政领导干部’缩略语的两种含义。‘人事档案意义上的干部’并不一定行使公权力，而‘党政领导干部’又不能囊括所有行使公权力者。监察法使用‘公职人员’这个独特概念，是必要的，也是合理的。”虽然把“公职人员”界定为监察对象体现了监察法主体的独特性，但在对监察对象界定的科学性上依然有待商榷。目前在法律术语中没有对“公职人员”的标准说明。《公职人员政务处分法》规定公职人员是《监察法》第15条规定的人员。根据《现代汉语词典》，“公职指国家机关或公共企业、事业单位中的正式职务”。如果按照《现代汉语词典》的解读，那么行使公权力的人员和公职人员并非完全重合的关系。有些公职人员的行为不是行使公权力的行为；有些非公职人员的行为是行使公权力的行为；有些公职人员的行为是行使公权力的行为。如果把监察法界定为防范、制止和惩处滥用公权力的法，那么仅仅把公职人员作为监察对象则会漏掉其他行使公权力的人员，监察法的目的也就难以完全实现。因此，有必要对滥用公权力的主体作更进一步的分析。

准确界定监察法中公职人员的身份，是监察法研究的重要论题之一。然而，无论是在立法表述还是在理论阐释中，对公职人员的界定都非常模糊，致使实践中由于对监察对象的认识标准不一而出现混乱。其根本原因在于对公职人员的界定标准的不清晰。本文认为，从我国公权力的运行现状考察，目前在监察实践中界定公职人员有两个标准。一是形式上的标准。《现代汉语词典》采用的标准就是形式标准。“公职指国家机关或公共企业、事业单位中的正式职务”，那么公职人员就是有国家机关或公共企业、事业单位的正式职务的人员。形式上的标准是指某主体一般通过一定的程序或仪式如任命获取公职人员身份。二是功能上的标准。功能上的标准指通过从事工作的性质判断主体是否具有公职人员身份。“先应判断该主体所从事的事务是否以不特定人或多数人的共同利益即公共利益为宗旨，判定该事务是否具有公共管理性，若答案为肯定，则该事务即可被认定为‘职务’，该主体即可被纳入监察法‘公职人员’范围。”功能上的标准主张通过主体完成工作的性质界定公职人员的身份。如果一个法律关系的自然人主体既符合形式上的公职人员认定标准又符合功能上的公职人员认定标准，其理所当然应该成为监察法上的公职人员。但是如果一个法律关系的自然人主体只符合一个标准甚至一个标准都不符合，但仍然实施了违反监察法的行为，其成为监察法上的监察对象就会出现义务克减的现象。

由此根据滥用公权力的主体的不同，可以将滥用公权力的行为分为公职人员滥用公权力的行为、其他有资格行使公权力的人员滥用公权力的行为和没有行使公权力资格的人员滥用公权力的行为。公职人员滥用公权力的行为是指通过选举或者任命的具有行使公权力资格的人员在行使公权力的过程中和日常生活中滥用公权力的行为。《监察法》第11条第2款中的“贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪”，均属于公职人员在行使公权力过程中滥用公权力的行为。也可以被称为直接滥用公权力的行为，或者称为狭义的腐败行为。直接滥用公权力的行为伴随着公职人员的工作过程或者说公权力行使过程，因此，查处直接滥用公权力的行为需要关注公职人员工作中的表现。间接滥用公权力的行为指不是在公权力行使过程中而是在日常生活中滥用公权力的行为，也可以被称为违反公权力职业伦理的行为。职业伦理就是人们在社会职业活动中所需遵守和奉行的价值观和行为准则、道德规范，亦是人作为职业人所应具备的精神修为。“（职业伦理）与共同意识并无深层的联系，因为它们不是所有社会成员共有的伦理，换言之，它们与共同意识无关。”与社会中的公民道德与家庭道德不同，公权力职业伦理是一种特殊的修养或者道德要求。公权力职业伦理是社会所有公权力制度建设的重要组成部分，也是公权力得以在社会中顺利运行的最有效的保障。公权力职业伦理的产生与公权力职业所承担的社会公共责任和公益性有很大的关系。一般认为，公权力职业人员的职务本身带有公益性质，为了保证公共职能的发挥，防止他们为了一己私利损害社会公共利益，需要对其职业活动加以职业伦理的规制，以对其职业行为进行规范。公权力职业伦理在我国一般表达为作风建设。习近平总书记指出：“我们抓作风建设，归根到底，就是希望各级干部都能树立和发扬好的作风，既严以修身、严以用权、严以律己，又谋事要实、创业要实、做人要实。”在《政务处分法》和《中国共产党纪律处分条例》中，规定了许多职业伦理条款。如坚持理想信念、不忘初心、牢记使命、对党忠诚老实、任人唯贤、不违规收受礼金、不接受可能影响公务的宴请等，皆为公权力职业伦理的要求。直接滥用公权力的行为和间接滥用公权力的行为既有联系又有区别。就联系而言，二者互为表里，同根同源。“不正之风和腐败问题互为表里、同根同源。不正之风滋生掩藏腐败，腐败行为助长加剧不正之风甚至催生新的作风问题。”因此正风肃纪反腐是一体的过程。目前，在我国的法律体系中，有《中华人民共和国法官职业道德基本准则》《检察官职业道德规范》，但却缺乏一个统一的“公职人员职业伦理规范”，因此“针对公职人员的伦理道德建设，建议研究制定‘公职人员伦理道德法’，明确公职人员的道德行为准则，规范公职人员的行为，促进公职人员树立良好的职业道德观念”。并以“公职人员职业伦理规范”作为监督、调查和处置公职人员间接滥用公权力行为的指引。

其他有资格行使公权力人员滥用公权力的行为是指没有国家机关、国有企业、事业单位正式职务（如没有经过选举或者任命），但依照法律或者合同的约定有资格行使公权力的人员直接滥用公权力的行为。其他有资格行使公权力的人员具备构成公职人员的功能要件，但缺乏构成公职人员的形式要件，因此不具有公职人员的身份。“我国行政法学上的授权行政主体，大体相当于德国法上的‘被授权人’，应将其界定为受法律法规、规章授权或者由行政机关依法授权行使行政权力的私人，包括私人组织与私自然人。在行政委托上，应加强对公共服务的外包、特许经营、基础设施领域的公私合作等的研究。”“按照《监察法》第15条的逻辑，监察对象的非编人员应主要包括“国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员，以及其他依法履行公职的人员。”其他依法履行公职的人员虽然履行公职，但没有公职人员身份。因此，监察机关对其他有资格行使公权力的人员的监察内容与对公职人员的监察内容应该有所区别。其监督、调查、处置的对象是在直接行使公权力过程中滥用公权力的人员，而无权监督、调查、处置其他有资格行使公权力的人员日常生活中的公权力职业伦理行为。即不能对其他有资格行使公权力的人员在日常生活中的行为进行监督、调查和处置。日常生活中的公权力职业伦理规范只适用于公职人员，不适用于私人，即便私人因法律授权或者合同委托执行了行使公权力的功能。

没有行使公权力资格的人不能单独行使公权力，但基于共犯理论，其可以附随在有行使公权力资格的人行使公权力的行为上行使公权力。因此，没有行使公权力资格的人也有滥用公权力的机会和可能，在一定意义上，其也会成为监察机关的监察对象。“有时，法律行为一方当事人并非只有一个人，而是由数个人组成。数个人共同做出内容一致的意思表示，由此形成的法律行为即共同法律行为。”共同法律行为表示一个法律行为可以存在多方主体。而在对法律行为评价时要对多方主体分别评价。由此，在民法中有共同民事行为，在行政法中有共同违法，在刑法中有共同犯罪。监察法中的滥用公权力的行为，同样存在单独滥用公权力的行为和共同滥用公权力的行为。单独滥用公权力的行为，必须由有资格行使公权力的人行使，此时监察法的监察对象相对简单。因为行使公权力的人自然就是监察法的监察对象。比较复杂的是监察法如何处理共同滥用公权力的监察对象和“非监察对象”的问题。在共同职务违法和共同职务犯罪中，可能存在不适格监察对象的问题。如果没有资格行使公权力的人员参与到职务犯罪中去，按照传统监察法的理解，其接受监察机关的管辖没有理论依据。最为典型的是行贿行为。行贿行为的主体是一般主体，有些主体不属于现行《监察法》第15条中的监察对象范围。而《监察法》第22条则规定“对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施”显然又扩大了监察对象的范围，在监察法中体系不统一。其原因在于，形式刑法理论将行贿和受贿行为进行区分，而在实质刑法领域，行贿犯罪和受贿犯罪侵犯的法益是相同的。“刑法理论一般没有独立讨论行贿罪的保护法益，但不管是讨论贿赂罪的保护法益，还是阐释受贿罪的法益，似乎都有一个不言自明的前提，即受贿罪与行贿罪保护的法益相同。”由此，在共同职务犯罪或者共同职务违法领域，参与共同职务犯罪或者共同职务违法的没有资格行使公权力的人员，借助公职人员之手行使了公权力，应该成为监察对象。有资格行使公权力的人员滥用公权力的行为，可被称为基本滥用公权力的行为；没有资格行使公权力的人员滥用公权力的行为由于不能单独行使，必须附随在有资格行使公权力的人员的滥用公权力行为上，因此可以被称为附随的滥用公权力的行为。在实质法学领域，附随滥用公权力的行为既可能是主法律行为，也可能是从法律行为。“客观实质正犯论无疑是最有优势的，它不是全部依靠构成要件符合性的判断来完成正犯与共犯的认定，而是佐以客观上是否具有违法性的判断，以及对实行行为有规范价值的考量，从而实现了问题的解决与体系的完善双重目标。”没有行使公权力资格的人参与到有资格行使公权力的人滥用公权力的行为中，在我国刑法中被称为非身份人参与真正身份犯。典型例子是我国《刑法》第382条第3款关于贪污罪共犯的认定。而在刑讯逼供罪、职务侵占罪、暴力取证罪、虐待被监管人罪、非法搜查罪等中都存在非身份人参与真正身份犯的问题，这些非身份人就是没有行使公权力资格的人，其参与到身份犯行使的公权力行为中，也是行使公权力的行为，因此这些非身份人也应该是监察对象。

没有资格行使公权力的人员因滥用公权力被认定为监察对象，应该受到严格的限制。一是证据的限制。监督、调查、处置滥用公权力的没有资格行使公权力的人，必须有初步证据证实没有资格行使公权力的人参与了滥用公权力的行为。二是行为的限制。监督、调查、处置没有行使公权力资格的人员滥用公权力的行为仅限于其参与的行为。三是时间的限制。对没有公权力行使资格的人的监察权的行使，仅从其参与滥用公权力的行使到滥用公权力行为的结束，其余阶段该公权力的行使行为不受调查。四是法律明文规定的限制。即对没有公权力行使资格的人行使监察权，必须有法律的明文规定。总之，不能无限制地扩大监察对象的范围，否则不仅和党中央深化国家监察体制改革的初衷相悖，也会对国家经济发展和社会正常秩序造成负面影响。

从前述观点来看，监察法的目的是防范、制止和惩治公权力滥用的行为，监察法的监察对象是行使公权力的人员。为此可以给监察法下个初步的定义，监察法是以防范、制止和惩处滥用公权力之行为为目的，对一切行使公权力的人员行使监督、调查、处置职能的法律规范的总称。反滥用公权力是监察法的价值追求，行使公权力的人员是监察法的一方主体，监督、调查、处置是监察手段。

四、滥用公权力主体的其他分类

公权力腐败的本质是滥用公权力。由此判断行使公权力的人员的行为是否构成腐败就要看该主体是否实施了滥用公权力的行为。由于滥用公权力的行为纷繁复杂，表现多样，对滥用公权力的行为进行科学分类就非常必要。“当抽象——一般概念及其逻辑体系不足以掌握某生活现象或意义脉络的多样表现形态时，大家首先会想到的补助思考形式是‘类型’。今日许多学科都利用此种思考形式，虽然对它的理解未必相同。”“每一门科学都是分析某一个别的运动形式或一系列互相关联和互相转化的运动形式的，因此，科学分类就是这些运动形式本身依其内在序列所进行的分类、排序，科学分类的重要性也正在于此。”法律离不开类型化规则，理由不仅在于司法需要克服一般条款的不可预见性，满足民众对秩序的期待，更在于认知模型提供的背景信息对正确决策具有不可或缺的作用。“公权力作为一种公共权力，其本身不是单一的，而是可根据不同的标准划分为不同的类型。”对滥用公权力的行为进行科学分类，能够帮助人们正确了解滥用公权力的行为也即监察法中的腐败行为的表现形式，为监察法的修改完善与执行遵守提供理论指南。

第一，根据公权力的来源，滥用公权力的行为可以分为滥用国家公权力的行为、滥用社会公权力的行为和滥用执政党公权力的行为。国家公权力是由国家依一定的规则和一定的程序授予的，由国家的立法、行政、司法机关和其他有权机关依一定的规则和程序行使的，能对内、对外作出影响其相对人权利义务的一定行为的职权和职责。胡建淼教授认为：“立法权、行政权、司法权也许并未穷尽一个国家的所有的公权力形式，也未必是所有国家都必须遵循的理想的公权力结构模式，但它无疑是公权力最基本的形态。”社会公权力是国家之外的社会组织以“准公共产品”供给为目的，以社会利益实现为宗旨，对组织成员所产生的影响力和支配力。行使公权力的社会组织在外部表现形式上具有多样性。但行使社会公权力的组织所拥有的公权力则应该是国家从管理到治理过程中国家公权力的转型。其基本方式有三种：国家公权力机关的授权、国家公权力机关的委托和国家公权力机关的确认。国家公权力机关授权的社会公权力组织代表是事业单位和基层自治组织等；国家公权力机关委托的社会公权力组织代表是各类行业协会等；国家公权力机关确认的社会公权力组织代表是各类民办非企业单位。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第3条规定：“成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定登记。”登记是对民办非企业单位的确认。三种社会公权力组织所具有的社会公权力都有被滥用的可能，因此按照监察法的定义，均应由监察法管辖。执政党权力是特定阶级或者阶层的政治组织的政治权力，其形成的基础是特定阶级和阶层的共同利益。在我国革命、建设、改革过程中，党的领导作为一项根本政治原则具有举足轻重的地位。这种地位不仅对国家政治和法律体系的发展具有决定性引导作用，甚至可以说，党的领导构成我国国家建构、宪法制定和法律体系构建的基础与前提。有鉴于此，在构建我国宪法学话语体系时，应将党的领导作为我国宪法的第一原则，阐释中国自己的宪法问题。在执政过程中，（我国的）执政党通过国家的法定程序，把执政党的意志转化为全体人民的意志，把执政党的权力依法转化为国家权力，形成国家意志，并且以执政权推动和支持国家机构和公共权力的运行，实现工人阶级和全体人民的利益要求。可见，执政党的公权力是一种独特的公权力，其既有推进国家机构权力运行的公权力，如推荐领导班子成员，对担任领导班子成员的党员给予纪律监督；也有推动社会公权力运行的公权力，如推动爱国主义与社会主义教育，提高人民的思想文化水平等。所以，在判断公权力是否被滥用时，宜把执政党公权力作为一种单独的公权力类型来判断。按公权力来源区分滥用公权力行为的意义在于精准确定监察法的监察对象。国家公权力及国家授权的公权力绝大多数是由公职人员行使，因此其自从获取公职人员身份时即为监察法的监察对象；因委托行使社会公权力和因确认行使社会公权力的人员绝大多数不具有公职人员身份，其只有在行使委托任务或者国家确认的行使社会公权力的任务时才具有公权力人员身份，因此，其成为监察对象的时间始于委托或确认开始，终于委托或确认结束。而执政党公权力行使者因其兼具国家公权力行使者和社会公权力行使者的角色，自获得执政党管理者身份时即应成为监察对象。

第二，根据滥用公权力的行为方式，可将滥用公权力行为分为积极的滥用公权力行为和消极的滥用公权力行为。积极滥用公权力的行为即行为主体以主动做出某种举动为表现的滥用公权力的行为，如司法中的枉法裁判行为等。积极滥用公权力的行为包括超越职权的行为，利用职权获取不当收益的行为，违反法律规定的程序行使职权的行为，以及行使公权力明显不当的行为等。如此滥用公权力的行为人理应成为监察法的监察对象。消极滥用公权力的行为是以不做出举动为表现形式的滥用公权力的行为，又称不作为滥用公权力的行为。与作为滥用公权力行为人相比，不作为滥用公权力的行为人受重视程度较低，但却是监察法中不可忽略的监察对象。不作为滥用公权力的行为，违反了公权力的权责对等性的政治原则。所谓责任，就是特定社会主体在岗位或道德意义上应该承担的职责和任务，是社会成员分内应承担的事务和职能。在社会政治生活中，权力一经形成，就与责任紧密相连，“有权就有责，权责要对等”。公权力所有人在享有及行使公权力时，同时必须承担履行公权力的职责。公权力职责有两种，一种是基于法律规定的职责，另一种则是公权力机关在赋予社会成员公权力时与被授予公权力所有者约定的职责。相应的公权力享有者就应该行使法定职责和约定职责。基于法律规定的职责也可称为纯正的职责，不可推卸，不可更改。比如司法机关的审判权，在当事人有正当理由起诉到法院时，司法机关不能以任何理由拒绝审判。而基于约定的职责可以称为不纯正的职责，其基于从事公共职能的机关与对应主体的约定而产生，所以具有事务性以及短期性的特征。一旦任务完成，公权力产生的理由消失，公权力运行也就结束。当事人不履行法定职责和不履行约定职责，都是消极行使公权力的行为，理应得到社会否定性评价。而消极行使公权力的公权力行使者，理应成为监察法中的监察对象。区分积极的滥用公权力行为和消极的滥用公权力行为的意义在于，明确滥用公权力行为并非只有主动行使和运用公权力一种方式，在某种条件下，消极不作为也构成滥用公权力的一种基本方式。党的十八大以来，随着反腐败斗争取得压倒性胜利，积极滥用公权力的腐败行为逐渐下降，然而，不担当、不作为的消极滥用公权力行为依然存在，因此必须明确，不作为的腐败即不作为滥用公权力的行为同样是监察法的监察内容。而不作为公权力行使者理当成为监察法的监察对象。

第三，单一的滥用公权力行为和复杂的滥用公权力行为（总和性滥用公权力行为）。单一的滥用公权力行为指行使公权力的主体在行使公权力的过程中偶发的独立的滥用公权力行为。主要特点是，一是行使公权力的主体单一，除却对象犯的必要性共谋之外，不存在其他类型的非必要性共谋的滥用公权力的行为。二是滥用公权力内容单一，滥用公权力主体滥用公权力的行为为单个和偶发的行为，不是长期的一贯的行为。三是该类滥用公权力触犯的条例和罪名多为简单罪名，处理起来相对容易。复杂的滥用公权力的行为指的是多个主体通过非必要共谋滥用公权力的行为，或者一个主体以滥用公权力为习惯，长期地不遵守党纪和法律约束滥用公权力的行为。复杂的滥用公权力的行为有三种类型。第一种是单一主体长期不断地滥用多种公权力的行为，其严重表现则是触犯滥用公权力中的数罪。第二种是多个主体参与的一次性滥用公权力的行为，如衡阳贿选案和辽宁贿选案等。第三种也是最为严重的一种，是指多个行使公权力主体通过非必要共谋长期共同不遵守党纪国法而滥用公权力的行为。所谓“塌方式腐败”就是多个行使公权力主体通过非必要共谋长期不遵守党纪国法而滥用公权力的行为。最后一种滥用公权力的行为与单一的滥用公权力的行为相比区别更为明显，相较单一的滥用公权力的行为影响更为恶劣，危害更加严重。

区分单一滥用公权力的行为和复杂滥用公权力的行为的意义在于对滥用公权力的主体过错的认定不同。单一滥用公权力的行为的主体过错为单一过错，行使公权力人员的领导无法对单一过错及时发现、及时纠正和及时制止。因此其不宜承担连带责任。单一过错单一追责。而对于复杂的滥用公权力的行为，其过错方不仅包含行使公权力的人，其主要领导也应该承担相应的管理责任。复杂的滥用公权力的行为，要么具有长期滥用公权力的性质，要么具有多人滥用公权力的性质，更为严重的是有的滥用公权力的行为兼具两种性质。行使公权力人员的领导人员如果不能发现这些行为，当属于失职行为；如果发现这些行为不及时纠正和制止，则属于消极滥用公权力的行为，因此应承担相应的领导责任。复杂滥用公权力行为的过错类型是复合过错，复合过错复合追责。因此，对于复杂滥用公权力行为的追责不但要追究滥用公权力的人员的责任，还要追究滥用公权力人员的领导者的责任。

结 语

理论来源于实践并反作用于实践，推进实践基础上的理论创新是社会科学包括法学研究的重要任务。本文在总结已有监察法治实践，探求监察法在中国特色社会主义法律体系之中的独特地位，抽象出监察法规范最一般、最本质的特征，进而以反滥用公权力为基石准确定义监察法、监察对象的概念，并据此对监察对象进行分类，可以为正确理解监察法的立法目的，推进《监察法》正确实施和适用，构建监察法这一学科体系提供理论基础。如何在以反滥用公权力为基石的监察法概念下进一步对具体的制度进行细化与落实，需要在接下来的实践中继续探索。