蔡昉：完善人口发展战略的新理念

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对健全人口发展支持和服务体系作出重要部署，提出以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展，推动建设生育友好型社会。

面对人口变化的新形势，近年来，我国出台一系列新政策、新举措，理解这些政策举措背后的人口发展战略新理念，对于政策举措的贯彻落实具有深远意义。

人口支持政策覆盖全人群、全生命周期

人口发展战略的完善、民生建设和人力资源培养，三者在目标任务、实现途径上是一致的。这提示我们，实现人口高质量发展目标并非单向，方法也并非单一，而是多领域、全方位的，在应对人口趋势性特征的同时，也要促进民生发展和完善基本公共服务体系。

推动建设生育友好型社会。《决定》提出的“建设生育友好型社会”任务，具有顶层设计、综合配套和激励相容的突出特点，标志着我国人口政策正式转向鼓励生育。对全社会来说，最适合的更替水平生育率是2.1。研究表明，在没有约束的情况下，家庭的理想生育数量是两个孩子。鼓励型人口政策有希望将宏观层面的期望生育率和微观层面的家庭生育决策实现激励相容，通过社会与家庭的共同努力，促进总和生育率的回升。

低水平生育率回归更替水平并非易事。但是一些低生育率国家的做法已经取得一些效果，出现回归的趋势。可以发现，人类发展指数达到0.8以上的高水平，加之高度的性别平等，是生育率反弹的一个转折点，满足这两个条件的国家生育率回归较为明显。当前，中国的人类发展指数已经超过0.75，性别平等程度也位于世界前列。人类发展指数主要包括人均GDP、教育、健康三个构成指标。人均GDP增速放缓，需要通过教育、健康继续保持和提升这一指数水平。因此，构建生育友好型社会需要全面提升人口综合素质。

人口服务体系与基本公共服务体系建设协同推进。全人群、全生命周期是人口服务体系的基本要求。老龄化和少子化对应的“一老一小”是两个重点，两点之间串联起来的线段，覆盖了全人群、全生命周期。

在人口学中，有一个“回声现象”概念。这种回声是双向的。一方面，当前的人口现状是过去人口变化的回声。如婴儿潮出现后，随着时间推移形成入学潮、教育潮、就业潮、退休潮以及老年人比重的提高。另一方面，当下的生育决策，要考虑未来的教育、就业、养老等问题。所以，鼓励生育的政策不仅仅针对生育这一特定环节，还应考虑养育、教育、就业、养老等诸多环节，作出全生命周期的安排。

着重解决“一老一小”结构性就业矛盾。习近平总书记在主持中共中央政治局第十四次集体学习时指出，“要加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源”“从破解‘有活没人干’入手，解决‘有人没活干’的问题”。就业的总量性矛盾逐步让位于结构性矛盾。结构性矛盾有不同的原因，一方面，科技进步、产业结构调整产生新的技能要求，如果技能供给跟不上，就会产生部分人找不到工作的情况；另一方面，体制因素也会造成结构性就业困难。人口年龄结构变化，也是结构性就业矛盾的一个重要因素。就业依靠人力资本、技能和认知能力，其中人力资本有两种来源，一种是通过教育获得的，因此越是年轻人群，受教育程度越高，这种人力资本的优势越明显；还有一种是工作经验，大龄劳动者虽然受教育程度相对较低，但是工作经验比较丰富。年龄的两端都具备一定的人力资本优势，也有一定的劣势。中间年龄段的人群可能在两者之间取得较好的平衡。然而，现在人口转变的一个基本趋势却是两头在变大，青年就业人群比重较大，大龄就业人群也越来越多，中间年龄的劳动力规模趋于缩小。

因此，在排除尚未进入劳动力市场和已经退出劳动力市场的人的情况下，由年龄结构造成的人力资本缺失会带来更大的就业难题，即青年人群就业率相对低，大龄人群就业率也比较低。可见，人口结构会影响未来的就业，而就业问题的解决，特别是结构性就业矛盾的解决同样涉及“一老一小”两个重点人群。

“未富先老”：机遇与挑战并存

老龄化及“未富先老”特征与现代化相伴。目前，我国已正式步入中度老龄化社会，2032年将进入深度老龄化。到2035年前，在基本实现现代化的过程中，我国将始终伴随着不断提高的老龄化程度，同时也伴随着“未富先老”的特征。应对“未富先老”的问题，要努力提高生育率，让未来老龄化进程平缓一些，但在一定时期内，必须先立足于老龄化这一趋势，把老龄人口变成资源。

经济增长潜力仍然巨大。从长远看，中国的经济增长潜力较大，可以藉以积极应对“未富先老”问题。我国经济在2035年之前的潜在增长率显着高于相同阶段（老龄化水平处于14%—24%，人均GDP从12000美元增长到24000美元）国家的平均增长率水平。在这期间，我国正处于破解“未富先老”相关难题的机会窗口期，应该充分利用经济增长潜力支撑健全人口发展支持和服务体系，完善基本公共服务制度体系，加大再分配力度，提高公共服务水平和均等化。

人口年龄结构变化“削峰填谷”。人口抚养比的提高由两个因素造成，分别是老年抚养比和少年儿童抚养比。目前，在老年抚养比提高的同时，少年儿童抚养比仍在下降，即产生“削峰填谷”的效应。需要主动整合公共政策，进一步统筹使用公共资金和资源，优化增量和存量资源配置，将更多资源用于“一老一小”基本公共服务。

提高人口综合素质 培育新人口红利

从“一老一小”入手着力培育人力资本。支撑中国经济高速增长的人口红利，在实践中产生于特殊的人口转变时期，即劳动年龄人口增长快于其他年龄人口增长，形成人口抚养比低且持续下降的格局。传统的人口红利是与特定的人口结构特征相联系的，它支撑着当时的高速经济增长。当前，我国的传统人口红利在消失，但并不意味着广义人口红利消失，或经济增长从此失去动力。

人口老龄化既是人口年龄结构变化的结果，也是预期寿命及健康寿命延长的结果。当前，我国人口老龄化正处在加速发展时期，老年人口占比不断上升。人口红利的概念不应再集中于劳动年龄人口，而应当扩展到包括大龄劳动力、老年人口等人群。通过创造必要的制度条件，推动特定产业发展，仍然可以有机会利用人口红利，关键要重在培育，强调终身学习，用新的方法度量人力资本。

创造人口红利也要着眼需求侧。在当前的人口形势下，我们应以转换认识范式为前提，重新定义并着力培育新的人口红利，即通过促进儿童早期发展、实现托幼一体化、延伸义务教育和国民教育、鼓励终身学习和职业培训等，提高所有年龄组人口的综合素质，培养人力资本，形成新的人口红利，为经济在合理区间增长提供支撑。

公共品供给与产业发展

提升社会养老水平、覆盖率、均等化。转变过去仅从供给侧考虑人口红利与经济增长的关系，也要从需求侧看老年人口对经济增长的贡献。从当前国际经济形势看，未来外需将趋于疲软，投资需求不足以支持我国保持合理的增长速度，内需中的消费需求变得越来越重要，成为一个根本性的制约。从我国人口年龄与消费关系看，消费力会随着年龄的提高而逐渐减弱，因此，人口老龄化对消费需求有着不利影响。将老年人口变成有效消费者，提高他们的消费能力、消费意愿，是获取需求侧人口红利的一个关键点。与此同时，实现从中等收入到高等收入的跨越，也需要消费率的明显提升，且想要在跨越之后实现更好的发展，需要打破的一个制约因素就是居民的消费需求，老年人的消费需求更是重中之重。

《决定》提出：“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。”要完善发展养老产业和银发经济，应按市场原则推进，兼顾社会效益，以社会政策和产业政策相结合的方式共同推进。完善发展养老事业，应将提高基本公共服务均等化水平放在首位，提高基本养老保险和服务的覆盖率，提高全体老年人的福祉。

发展照护经济，实现银发红利。统计数据显示，中国女性的所有时间中，用于家务劳动的时间大概是11%，与其他国家的水平大致相同，而中国女性的就业率、劳动参与率显着高于其他国家水平，这意味着她们是在就业之余承担家务，实际负担沉重，而随着未来养老照护需求的增加，家庭劳动时间越来越有限。这一情况会直接影响老人和儿童所受的家庭照护的可得性和质量，进而影响年轻人群的就业、发展和生育意愿。

未来，照护供给需要转向社会化的市场劳动，即将家务劳动社会化、职业化、产业化，解决这一矛盾。该措施不仅能稳定女性就业，还能为其他群体创造就业机会。同时，照护经济还能成为银发经济、银发红利的主要来源。家务劳动从无偿劳动变成市场化的有偿劳动后，服务业的增加值提升，从而增加经济总量（GDP），提高经济增长速度。最后，把劳动者特别是女性从家务劳动中解放出来，可以显着提高家庭的生育意愿和社会的生育率。

来源：《人生》杂志2025年第1期

作者：蔡昉 中国社会科学院国家高端智库首席专家、学部委员