莫纪宏：全过程人民民主的重要制度特征

摘 要：全过程人民民主是人民民主在实践中的最新形态，是人民民主本身人民性的价值要求。全过程人民民主以人民代表大会制度作为制度载体，但不限于人民代表大会制度的丰富和完善。在发展全过程人民民主过程中，关键是要健全人民当家作主的制度体系，充分调动人民民主的主体人民参政议政的主动性和积极性。全过程人民民主制度化表现为对“法治人大”价值理念的追求，同时还需要进一步加强协商民主制度建设，强化基层自治，进一步扩大统一战线，要以充分发挥人大代表的作用为抓手，全面和系统地保障全过程人民民主有效实现，进而推进中国式现代化的顺利进行。

序 文

“民主”两字在古汉语中意指“民的主宰”。如《左传·襄公三十一年》：“赵孟将死矣，其语偷，不似民主。”日本明治维新期间在介绍古希腊的“demokratia”时，赋予了汉字“民主”以“多数人统治”“人民的统治”等意义。后梁启超等人将日文中的“民主”含义介绍到中国，现代语义上的“民主”概念逐以形成。

中国共产党自从走上历史舞台，就把为人民“争民主”放到民主革命的首要位置。从第一次国内革命战争时期的罢工工人代表大会和农民协会到第二次国内革命战争时期的工农兵代表苏维埃，从抗日战争时期的边区参议会到解放战争后期和建国初期各地普遍召开的各界人民代表会议，都是中国共产党为实现人民民主而进行的探索和创造。1945年7月，民主人士黄炎培在延安和毛泽东同志有过一段着名的“窑洞对”，讲到历史上的周期率，“其兴也勃焉，其亡也忽焉”。针对如何克服“人亡政息，政怠宦成”的历史周期率问题，毛泽东同志说，我们已经找到了一条新路，这就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。

建国前夕，党的第一代领导集体核心毛泽东同志对于新中国应当采取什么样的民主形式来实现人民民主，基于马克思主义国家理论和学说，结合中国民主革命时期革命根据地政权的人民民主实践，提出了以人民代表大会制度和民主集中制作为新中国的人民民主形式。早在1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中就明确提出，中国“可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。1945年4月，毛泽东同志在《论联合政府》中进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”1949年6月，毛泽东同志发表《论人民民主专政》一文，指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”《共同纲领》采纳中国共产党的主张，确定人民民主专政为新中国国体，人民代表大会制度为新中国政体。

1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法》。这是新中国第一部宪法。1954年《宪法》第2条明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。至此，旨在实现人民民主价值目标的人民代表大会制度正式建立起来。2024年是1954年宪法诞生70周年，也是作为我国根本政治制度的人民代表大会制度正式建立70周年。70年来，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是人民行使当家作主民主权利的制度载体。尽管1954年宪法经过了1975年、1978年和1982年三次全面修改，但是，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的基本原则和制度框架并没有改变，只是适应中国特色社会主义民主政治实践的要求对一些具体的民主形式和民主机制程序作了进一步完善，其中，“全过程人民民主”概念的提出，极大地丰富了人民民主的理念，在制度上为完善人民代表大会制度提供了创新性实践思路。

“全过程人民民主”思想最早来源于“全过程民主”这一政治理念。“全过程民主”理念是习近平总书记2019年11月2日在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察社区治理和服务情况时首次提出的，主要的政策要求是提倡在基层治理的不同环节都要贯彻民主的要求，要以人民为中心，通过加大基层治理过程中公民参与的力度，保证人民当家作主的民主权利。习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话（以下简称“七一”重要讲话）中强调指出，要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。显而易见，习近平总书记“七一”重要讲话把发展全过程人民民主视为当前和今后一段时间中国特色社会主义民主政治建设的一项重要任务。根据党的十一届三中全会提出的要使“民主制度化、法律化”的政治主张，党的十六大报告指出，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。因此，在发展全过程人民民主的过程中，首要任务就是要在法治轨道上有序推进全过程人民民主。在2021年10月13-14日举行的中央人大工作会议上，习近平总书记在重要讲话中首次全面和系统地阐述了全过程人民民主的价值内涵、制度要求和具体工作措施。他指出，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。

习近平总书记关于全过程民主和发展全过程人民民主的重要论述，是对社会主义民主政治理论的重大创新，具有重要理论价值和实践意义。全过程人民民主是人民民主的最新形态，也是健全和发展作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的重要原则和指导思想。全过程是人民民主新时代新征程上实现人民当家作主的最新民主理念，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要理论内涵。全过程人民民主理念必须要与人民代表大会制度的制度体系有机结合才能充分发挥自身所蕴藏的民主价值的制度创造力和民主实践的推动力。当前和今后一段时间，发展全过程人民民主，关键是要从理论上归纳和总结全过程人民民主在制度建构和制度实践中的重要特征，从而确保全过程人民民主真正能够对中国式现代化起到保驾护航的基础性理论保障和实践指引的作用。

一、全过程人民民主是人民民主的新形态

“全过程人民民主”概念从语言学上看，只是在“人民民主”前面加上修饰词“全过程”。因此，从形式逻辑来看，“全过程人民民主”描述的是“人民民主”的制度特征，而不是非人民民主的制度特性。“全过程”是人民民主的内在特性，而不是外在赋予的特征。之所以“全过程人民民主”概念直到习近平总书记在2021年7月1日“七一”重要讲话中才提出，是因为在中国共产党领导中国人民追求人民民主、实践人民民主的过程中，必须要按照民主本身的存在和发展的规律，不断地通过民主实践来揭示人民民主所具有“全过程”特性。如果人民民主本身不具有“全过程”特性，那么，纵使采取任何方式也很难实现民主的“全过程”特征。习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出：一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少。目前世界上绝大多数国家都声称本国的民主形式是最好的民主形式，然而，不容置疑的是，在很多西方国家，往往是资产阶级的议员们在当选之前拼命向选民承诺当选后会为选民干什么，一旦当选在下次选举之前，资产阶级的议员们就会把选民利益抛在脑后，就会脱离选民，只在议会中夸夸其谈，至多是照顾一下“罗比分子”（Lobbists）的利益，选民们对他们选出的议员脱离选民这种状况也是无能为力，只能把希望寄托在下次选举上。法国埃库斯·马赛第三大学路易·法布奥罗教授在《从民主主义到法治国家》一文中分析得特别透彻。法布奥罗教授指出：过去人们习惯把对选举中获胜的胜利者的控制视为反民主的，而现在人们则希望对选举出的统治者要加以控制，防止他们违背选民委托。由此可见，在资产阶级奉为神明的资本主义选举制度下，人民并非始终“在场”，更多的时候被架空，因此，从资产阶级民主的本质特征来看，并不具有“全过程”民主的特性。

我国的社会主义民主的主体是人民，人民民主的政权特性决定了人民必须在国家政治和社会生活的所有领域和各个方面始终“在场”，重大事项人民不能缺席。这是由中国特色社会主义民主的人民性决定的。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中强调指出：江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。

正因为我们的政权性质是以人民为中心，所以，人民行使权力的方式既包括通过人民选举人大代表组成各级人民代表大会依法代表人民行使国家权力，也包括每一个公民个体依据宪法和法律规定可以通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。在我国社会主义民主政治体制下，人民可以通过法定途径全流程、全方位地参与国家事务和社会事务的管理，行使人民当家作主的权利。任何组织、任何个人都不得把自己凌驾于人民之上，这是社会主义民主政治的基本特征，也是人民民主的内在的价值要求。所以说，全过程人民民主是人民民主本身具有的民主特征，不是外在强加的，但“全过程人民民主”概念在形式上出现较晚只是由于人民民主的“全过程”民主特性的体现必须要满足制度上的各种条件，一旦条件成熟，人民民主就能够“全过程”地展现出来，充分地体现人民民主的广泛性、真实性和有效性。所以说，“全过程人民民主”这个概念的出现不是偶然的，是必然的，是中国特色社会主义民主政治不断进步和完善的产物，是人民民主自身的民主伟力的集中性爆发。“全过程人民民主”作为人民民主的进行时，与中华民族伟大复兴事业相适应，与中国式现代化相呼应，顺应了历史发展的潮流。全过程人民民主体现了在中国共产党领导下中国特色社会主义民主事业的欣欣向荣和不断进步，是中国式民主的自信来源。我们完全有理由坚定不移地高举“全过程人民民主”的旗帜，满怀信心地推进人民民主实践形式的不断丰富和创新。

二、人民代表大会制度是全过程人民民主的制度载体

民主从古希腊城邦国家开始就意味着人民的统治。但人民毕竟是一个抽象的政治概念，事实上，在治国理政的过程中，不可能每个人都参与所有重大事项的决策和执行。人民参与国家治理和社会治理活动必须要通过选举人民代表组成人民代表机构或者是议会来代表人民行使国家权力，这样才能确保人民行使国家权力的有效性。所以，“代议制”成为现代民主政治的主要内涵。但是，“代议制”不能与人民民主简单地划等号，特别是我国的人民代表大会制度，虽然也采取了人民选举人大代表组成各级国家权力机关的形式来代表人民行使当家作主的权利，但我国的人民代表大会制度具有远远超出资产阶级代议制的制度功能。我国的人民代表大会制度脱胎于巴黎公社的“议行合一”的民主政治实践，不实行资产阶级代议制下所采取的三权分立模式，国家一切权力属于人民，各级人民代表大会是各级国家权力机关，代表人民行使不同性质的国家权力，主要有立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权。各级人大与政府、监委、法院和检察院不是平行的权力关系，更不能形成权力制约关系，而是国家行政机关、国家监察机关、国家审判机关和国家检察机关由国家权力机关产生、对国家权力机关负责、受国家权力机关监督。所以，我国的人民代表大会制度的制度设计是建立在以人民为中心的人民民主价值理念基础上的，我国的国体性质是共和国，是通过人民代表大会制度真正把最高国家权力掌握在人民手上。早在1948年9月，在中央政治局扩大会议上，毛泽东同志进一步阐述了建立各级人民代表大会的问题，强调新中国既不采用资产阶级的议会制和立法、行政、司法三权鼎立等，也不照搬苏联的苏维埃政权形式，而应该实行基于民主集中制的人民代表大会制度，由人民代表大会决定大政方针，选举政府。所以说，我国的人民代表大会制度虽然具有代议制的性质，但在具体制度目标和制度设计上与资本主义国家以三权鼎立为基础的代议制有着本质的不同。正因为如此，我国的人民代表大会制度才成为最有效地实现人民民主的根本政治制度。

刘少奇同志1954年9月15日在第一届全国人民代表大会第一次全体会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中强调指出：人民代表大会制度所以能够成为我国的适宜的政治制度，就是因为它能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。显然，如果没有一种适宜的政治制度使人民群众能够发挥管理国家的能力，那么，人民群众就不能很好地动员和组织起来建设社会主义。习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中明确地阐述了人民代表大会制度在实现全过程人民民主中的重要制度功能，他强调指出：人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。必须坚持用制度体系保障人民当家作主。坚持以人民为中心，坚持国家一切权力属于人民，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民平等参与、平等发展权利，发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主。2024年9月14日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会70周年大会上的讲话中对人民代表大会制度作为实现全过程人民民主的制度载体在保障全过程人民民主有效实现中的制度功能作了全面和系统地科学论述。习近平总书记强调指出：70年前，第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，标志着人民代表大会制度这一国家根本政治制度正式建立。人民代表大会制度的建立，意味着中国政治从根本上实现了由少数人掌握政权、绝大多数人受压迫被剥削到中国共产党领导、人民当家作主的伟大跨越，这在几千年历史上是从未有过的，实现了中国政治制度的伟大变革。人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民艰辛探索长期奋斗的成果，是从中国土壤中生长起来的全新政治制度，是人类政治制度史上的伟大创造。从新民主主义革命时期探索并提出人民代表大会制度的基本构想，到社会主义革命和建设时期建立并实行人民代表大会制度，到改革开放和社会主义现代化建设新时期不断巩固和完善人民代表大会制度，到中国特色社会主义新时代推动人民代表大会制度更加成熟、更加定型，人民代表大会制度走过了不平凡的历程，已经牢牢扎根中国大地，深深融入中国特色社会主义伟大实践。

因此，在中国特色社会主义民主政治体制下，脱离了作为根本政治制度的人民代表大会制度来空洞地谈论实现全过程人民民主的制度路径是徒劳和有害的，只有把人民代表大会制度作为全过程人民民主的制度载体，在不断完善人民代表大会制度的制度内涵和形式的制度创新实践中，才能找到人民民主的“全过程”赖以存在的制度落脚点，实现全过程人民民主也必须从分析和总结我国人民代表大会制度本身存在的非“全过程”表达人民民主的制度瑕疵和程序机制缺陷入手，只有把“全过程”的价值要求渗透到人民代表大会制度的每一个领域、每一个方面和每一个角落，从时间、空间等人民民主生存的时空条件上探索可以展现“全过程”价值的制度连接点，才能通过进一步健全和完善人民代表大会制度，来充分和有效地展现人民民主所蕴涵的“全过程”价值内涵，才能以人民为中心，让人民始终出现在人民代表大会制度的每一个层次、每一个环节，确保国家一切权力属于人民，确保人民在国家治理和社会治理领域的始终“在场”。

三、全过程人民民主制度化的六个重要特征

全过程人民民主作为人民民主的最新形态，其制度化主要应当体现在作为根本政治制度的人民代表大会制度的每一个环节和每一个方面，具体说，就是要以人民为中心，让人民代表大会制度的运行真正处于人民的掌控之中，不仅仅有人民的参与，更要有人民的监督，还要有人民在重大事项决策中的始终“在场”。全过程人民民主制度化的要求表现在人民代表大会制度的体制机制制度完善上，就是要将人民代表大会制度全面和有效地纳入法治轨道，要确保在法治轨道上有序推进人民代表大会制度的健全和完善，要确保各级人民代表大会作为各级国家权力机关在宪法和法律规定的范围内行使法定职权、履行人民的委托，要建立更加科学严谨和有效的机制程序来保证人大对“一府一委两院”实施宪法和法律规定的职权职责的监督，特别是要努力形成“法治人大”的治理理念，通过“法治人大”推动“法治政府”“法治监委”“法治法院”“法治检察院”的形成，最终通过各级国家机构的法治化来实现法治国家的整体目标。因此，“全过程人民民主”制度化具有宏观和微观两个层次的制度创新意义，归纳起来有六个方面的重要制度特征。

（一）“法治人大”可以确保各级国家权力机关依法行使权力，接受人民监督

人民民主的本质是人民当家作主，而人民当家作主尽管有直接和间接之分，但是，从终极意义上来看，能够通过直接民主来解决问题的，要尽量少用间接民主方式来代替。最大限度地发挥人民群众本身参政议政的主动性和积极性，这是全过程人民民主的基本价值要求。因此，从体制机制制度上来看，对于人民通过选举人大代表组成的国家权力机关的活动也要实行有效的人民监督，这种监督必须是自上而下或者是通过国家宪法和法律的明确限制才能有效完成。在我国现行人民代表大会制度下，如果人大行使权力不受约束，实际上就使得各级人大具有了超越人民之上的国家权力，这样的制度设计在本质上是与人民民主的要求不一致的，因此，突出强调全过程人民民主的制度特征，关键就是要提倡“法治人大”的价值理念。在“法治人大”理念下，国家权力机关也要服从人民的意志，不得享有不受限制的国家权力。毕竟人民通过选举人大代表组成代表机关只是人民民主的一种形式，而不是人民民主的全部内涵。要确保“全过程人民民主”制度化，就必须对各级人大提出“法治人大”的价值要求。“法治人大”中的“法治”是通过人民参与制定的国家宪法和法律来限制具体的国家权力机关任意行使权力，这充分体现了以人民为中心是我国人民代表大会制度的基本原则，各级人大的工作要以符合人民意愿、满足人民愿望和需求作为风向标。因此，“法治人大”从宏观上确保了全过程人民民主制度化，保证了国家一切权力属于人民原则的有效实施。

党的二十届三中全会《决定》突出强调了“人民当家作主制度”在实现全过程人民民主中的重要地位和作用。“人民当家作主制度”大于但不限于人民代表大会制度的内容。根据人民当家作主的“全过程人民民主”的要求，各级人大作为代表人民行使国家权力的国家权力机关必须要受到人民的监督，而人民的意志通过国家宪法和法律表达出来，对于人民代表机关有着当然的约束力，并且通过人大对“一府一委两院”实施宪法和法律职责活动的监督，保证国家权力的运行始终和全方位地受到人民的有效监督，体现人民民主的“全面性”“整体性”。二十届三中全会《决定》具体规定到：加强人民当家作主制度建设。坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，完善监督法及其实施机制，强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。健全人大议事规则和论证、评估、评议、听证制度。丰富人大代表联系人民群众的内容和形式。健全吸纳民意、汇集民智工作机制。发挥工会、共青团、妇联等群团组织联系服务群众的桥梁纽带作用。可见，人民代表大会制度是全过程人民民主的制度载体，是保证人民当家作主的重要制度渠道，但人民当家作主的民主权利还需要各种不同形式的民主机制程序来加以补充，同时加强对各级人大实施宪法和法律职责的监督也是全过程人民民主实践的应有内涵。

（二）“政治协商”能够保证人民对国家治理和社会治理有充分协商的民主权利

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是人民民主有效运行的制度载体。但我国的社会主义民主制度是建立在以人民为中心的民主原则基础上的，人民除了通过各级人民代表大会来行使国家权力之外，人民还可以通过其他政治组织形式，包括人民政协等机构来行使政治协商和民主监督的权利。因此，“全过程人民民主”制度化就不能仅仅局限于人民代表大会制度的内部完善，还需要开拓人民参与国家治理和社会治理的制度渠道，其中，通过人民政协来进行的政治协商、政治监督也是体现“全过程人民民主”的重要制度形式。“协商”是一种最简便和有效的民主形式，协商可以渗透到国家治理和社会治理的所有领域和各个方面，是体现人民民主“全过程”特征的最好的制度机制。要发展全过程人民民主，就必须在坚持完善人民代表大会制度的过程中，不断地发展协商民主形式，让人民有更多更好的机会来参与国家治理和社会治理，让人民的身影无处不在。

党的二十届三中全会高度重视协商民主在实现全过程人民民主中的重要地位和作用，强调指出要健全协商民主机制。发挥人民政协作为专门协商机构作用，健全深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识的机制，加强人民政协反映社情民意、联系群众、服务人民机制建设。完善人民政协民主监督机制。关于协商民主的形式和渠道，二十届三中全会《决定》突出了“全过程”的时空方位要求，将协商民主机制延伸到人民可以行使民主权利的各个领域和方面，包括完善协商民主体系，丰富协商方式，健全政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商制度化平台，加强各种协商渠道协同配合。健全协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，完善协商成果采纳、落实、反馈机制。

（三）“基层自治”能够最大限度地调动每一个适格公民参政议政的主观能动性

“基层自治”是人民民主的重要体现，也是体现全过程人民民主制度化的具体制度渠道。“基层自治”强调的是让基层社区居民围绕着自己日常生活其中的社区与切身利益相关的事项，直接参与决策、直接作出有利于自己合法权益的决定，是真正体现人民民主“全过程”特征的机制制度。“基层自治”实现的是社区居民的自我管理、自我决策、自我监督和自我实现。我国现行的城市居民自治组织和农村的村民自治组织都是实现“基层自治”的最佳组织形式。事实证明，“基层自治”搞好了，人民群众所关心的日常事务基本上都可以得到满意解决，由于“基层自治”是在基层群众广泛参与基础上形成的民主体制机制，因此，“基层自治”相对于其他民主形式来说，能够更加直接和全面地体现以人民为中心原则。自己的事情自己办，有事情大家集体商量着办，这是一种真正的以人民为主体的民主，是人民无处不在的全过程人民民主。我国目前的城市居民自治和农村村民自治都深刻地体现了全过程人民民主的制度特征，是全过程人民民主制度化的重要渠道，必须发扬光大，在实现人民民主方面发挥更大的作用。

党的二十届三中全会《决定》对于“基层自治”在实现全过程人民民主制度化中的作用给予了充分肯定，《决定》指出，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道。完善办事公开制度。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，完善企业职工参与管理的有效形式。据上可见，二十届三中全会《决定》强调的“基层自治”是一种覆盖基层所有领域的“全过程”人民民主，不仅仅涉及到以区域为单位的城乡居民自治，还包括了企事业社会组织内部的职工和成员自治。这种自治扎根基层，让每一个成员都能参与到社会治理中来，充分发挥人民群众参政议政的主人翁精神。

（四）起始点明确的任期制度可以确保各级人大及其人大代表完整有效地履行代表职责，完整完成人民的委托

全过程人民民主作为人民民主的最新形态，它本身不是人民民主的替代品，而是人民民主的民主特性的深度发展。人民民主虽然解决了民主主体—人民的正当性，但是，还没有完全解决人民民主的民主有效性。人民在行使民主权利时以何种方式在什么样的时间段内有效，这些都是人民民主实践中的现实问题。作为全过程人民民主的制度载体的人民代表大会制度必须建立在法定期间和法定时效基础之上，才能确保各级人大及其人大代表能够有始有终地履职。根据我国现行宪法、组织法、代表法的规定，各级人大及其人大代表都有任职期限上的限制，都是在法定期限内来全面和系统地履行国家权力机关的法定职责和代表义务。全过程人民民主要求各级人大在一个任期内必须有始有终按照宪法和法律赋予的职权职责行事，除非遇到公共紧急状态可以依法中止或者暂停人大工作之外，任期内的其他时间必须全程履职，不能出现履职的时间缝隙。人大代表从当选代表起到卸任代表职务止，在任期内必须完整有效地履行代表职责，不能因为制度设计的原因导致履职的不衔接，或者是虎头蛇尾，当选后任职积极，卸任时尚未到期就事实上停止履职，这些都与人民对人大代表的履职期待不相适应。因此，全过程人民民主制度化的要求，必须从科学设计各级人大及其人大代表的任期任职制度开始，只有在制度上界定清晰各级人大及其人大代表履职的时间段，才能形成一个有效的、具有闭环特性的人大及其人大代表任期制度，确保在任期内“全过程”代表人民行使国家权力，管理国家事务和社会事务。

（五）全过程人民民主的人民性基础可以通过不断发展统一战线来深化人民民主的内涵

统一战线是我党在民主革命时期所创造的“三大法宝”之一，事实证明，“统一战线”政策的执行在不同历史发展阶段最大限度地团结了社会各阶层群众，不断地深化人民民主的主体人民的内涵，拓展了人民的外延。因此，进一步发展全过程人民民主，必须要完善大统战工作格局。党的二十届三中全会《决定》明确指出：完善发挥统一战线凝聚人心、汇聚力量政治作用的政策举措。坚持好、发展好、完善好中国新型政党制度。更好发挥党外人士作用，健全党外代表人士队伍建设制度。制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力。系统推进我国宗教中国化，加强宗教事务治理法治化。完善党外知识分子和新的社会阶层人士政治引领机制。全面构建亲清政商关系，健全促进非公有制经济健康发展、非公有制经济人士健康成长工作机制。完善港澳台和侨务工作机制。发展全过程人民民主，不仅要充分人民的主体性作用，更重要的是要夯实人民当家作主的社会基础，构建有利于人民作为国家主人翁的牢固的统一战线，形成有利于人民民主政权健康有序运行的国际国内两个发展大局。

（六）充分发挥各级人大代表在发展全过程人民民主中的重要作用

我国实行人民代表大会制度，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是全过程人民民主的制度载体。人民行使民主权利，首先是通过人民选举的人大代表组成的各级人大代表人民来行使各种当家作主的权利。所以，除了人民通过各种途径和渠道参与国家事务和社会事务的管理之外，通过发挥各级人大代表在人民代表大会制度中的作用，是全过程人民民主实践的重点工程和重要事项。抓住了人大代表正确和有效地履职，就能充分吸收人民群众的意见和要求，就能通过人大代表在各级人大中的履职活动来实现人民的政治主张和各种利益诉求。所以，发展“全过程人民民主”要牵好人大代表这个牛鼻子。要在制度上构建有利于人大代表发挥作用的机制和程序，根据“全过程人民民主”的价值要求，完善各级人大代表的任职起始制度，精准地界定人大代表履职的法定期间，让人大代表在任期内有始有终地履职，对选民和选举单位负“全责”。在代表任职期间，建立“人大代表工作室”，让人大代表更好地与选民和选举单位联系和沟通，让人民群众的利益诉求及时和有效地反映到各级人大。与此同时，要加快建设各级有立法权的人大基层立法联系点建设，确保人大立法工作的人民性和群众基础。为了保证人大代表能够始终不渝地倾听人民群众的呼声，要进一步通过立法来明确选民和选举单位罢免人大代表的程序，对于因为工作变动不能很好地代表选区选民利益的人大代表要及时地通过法定程序予以撤换，并及时补充新代表，要做到让人民群众诉求始终得到人大代表的倾听，并及时地转化到各级人大工作中。

结 语

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话中，对充分发挥人大代表在发展全过程人民民主中的重要作用作了全面和系统地阐述。他强调指出：人大代表肩负人民赋予的光荣职责，要站稳政治立场，忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力，当好党和国家联系人民群众的桥梁。各国家机关要支持和保障人大代表依法履职，健全联系代表的制度机制，丰富人大代表联系人民群众的内容和形式。可见，发展全过程人民民主既要关注体制机制制度层面的建设，通过不断健全和完善人民代表大会制度，为实现全过程人民民主提供强有力的制度保障。与此同时，发展全过程人民民主还要抓工作重点，要着重发挥各级人大代表在实现人民民主中的重要作用，只有全面和系统地抓人民当家作主的制度建设，才能保证“全过程人民民主”在实践中充分展现人民民主的“全过程”特征，才能在新时代新征程上通过发展全过程人民民主来推动中国式现代化的顺利实现。

作者：莫纪宏，中国社会科学院学部委员，法学研究所国际法研究所联合党委书记，法学研究所所长、研究员。

来源：《国家检察官学院学报》2025年第1期。