【导读】11月8-10日，印尼新总统访华，举行高层会谈。在10日举行的中国－印度尼西亚工商论坛上，两国签署了总价值100.7亿美元的协议，涉及食品、新能源、科技和生物技术等领域。统计数据显示，中国已连续11年成为印尼最大的贸易伙伴。印度尼西亚扼据海上要道，矿产资源丰富，地理面积、经济总量和人口总数都位居东南亚第一，在地缘政治中占有重要位置。
印尼现任总统普拉博沃在今年3月的大选中胜出后，中国成为其首个出访地；10月上任后，他再度将中国作为就任后的首个外访目的地，凸显了对华战略关系的重视。普拉博沃的胜选得益于时任总统佐科的支持。本文分析了佐科任内施行的大刀阔斧的国家改革，而普拉博沃则将继续推进这一改革路线。
当前全球化秩序的动荡使得南方国家有了更多的战略转圜空间，也为南方国家重建自主性带来了重要契机。印度尼西亚近年来制定了一系列发展战略，努力提升自身在全球产业链、价值链上的位次，积极参与国际事务，并尝试引领全球南方议程。本文分析了印尼如何通过矿产资源国有化重建工业自主性，并通过出口限制与资源产业下游化战略，试图在中美竞争中获取一定的战略空间。
本文原载《文化纵横》2024年第4期，原题为《重整列岛：当代印尼的资源民族主义、工业化与战略自主》，仅代表作者观点，供读者参考。
重整列岛：当代印尼的资源民族主义、工业化与战略自主
孙云霄
北京体育大学人文学院
今年初，印尼的全国大选中，第三次角逐总统之位的普拉博沃终于如愿获胜。他的胜利很大程度上得益于现任总统佐科的支持。普拉博沃不仅在竞选中明确表明会延续佐科的施政方针，而且选择了佐科的大儿子吉布兰作为副总统搭档。可以说，这两位曾经的政敌在本次大选中相互成就。印尼政坛的“化敌为友”不仅是党派利益的交换，而且是整个印尼国家发展路线的确立与坚守。普拉博沃之所以能够借助佐科的支持赢得大选，其根本原因在于佐科大刀阔斧的国家改革赢得了民心。2023年，印尼多家民调显示佐科的支持率一度达到82.3%。佐科之所以选择普拉博沃，就在于后者能够摒弃党派利益，继续坚守佐科改革路线。佐科改革路线的要义在于，继承了印尼建国者的鸿鹄之志，意欲打造一个“合众为一”的国家发展体系，并以此为基础成为东南亚地区的主导者，进而在中美竞争的国际格局中拥有重要地位。
▍重建“合众为一”的国家发展路线
由于碎片化的地理结构、复杂多元的族群和宗教文化结构，印尼自独立建国伊始即面临整合难题。早期的印尼国家发展依靠“国父”这一魅力型领袖的号召力和凝聚力，以及军事强权的威慑力和控制力。高度的中央集权塑造了资源和利益的高度集中，形成了“爪哇中心主义”的国家发展格局。这一整合维持了30余年后，在1998年经济危机的动乱中被推翻，印尼再次走向政党纷争和地方分裂。
与建国初期的政治路线不同，上世纪末的政治精英尽管呼吁多党制的回归，却保留了总统的实质性行政权，赋予总统较大的行政自由度，奠定了中央政府统合能力的基础。在现代化民主改革后第一任民选总统苏西洛的执政时期，总统通过让渡行政权获取政党支持，从而建立了稳定的执政联盟，确保了政权的稳定性，却在基础设施建设、全民社保等重大事件决策上效率低下，甚至滋生或放任财富集中和腐败等不良现象。换言之，苏西洛并未解决印尼的整合和均衡问题，甚至在低效治理的桎梏中造成了“爪哇和巴厘与印尼东部省份的经济差距与30年前一样巨大”的现实难题。新加坡“国父”李光耀也曾直言，印尼的发展道路在民主改革后面临的第二大难题便是基础设施建设。“将印尼的1.75万个岛屿连接起来对经济发展至关重要，但快速轮渡服务、内陆航班服务、岛屿之间的跨海大桥等建设都做的不够，一系列有关提升公路和其他交通联系的宏大计划都缺乏实际可行的项目。”这些基础建设，不仅在于提升印尼整体物流水平，创造更多的投资机会和经济效能，促进经济联动，为远离爪哇中心的外岛提供发展机会，更重要的是“连接”印尼的万千岛屿，在视觉上形成统一的印尼地理版图。
佐科自2014年上台伊始即将推动基础设施建设视为其执政的主要方向，被称为“基建总统”。佐科政府首先提出“海洋强国战略”，描画了一个“全球海洋支点”的印尼未来图景，其重点就在于海上高速公路的建设。以兴建港口、发展海洋运输为主的“海上高速公路”蓝图，主要目的是“更广泛地开发能源和自然资源，使之成为经济发展的主要引擎，同时还能带动其他领域建设，发展附属加工业”。蓝图中将海洋基础设施建设的重点扩展到苏门答腊、苏拉威西、巴布亚等岛屿，通过建设与雅加达、东爪哇规模相当的大型枢纽港，来打破“爪哇中心主义”，连接各大群岛，促进国家的有效整合。2014～2022年，印尼的港口数量从1655个增加到3157个，机场数量从237个增加到287个。2015～2022年，实际船舶载重量从88个标准箱和30吨提升到28991个标准箱和983吨，服务航线、船舶和停靠港口数量分别从3条、3艘和11个增加到39条、38艘和115个。这些建设主要集中在外岛地区，据统计，到2021年，海上高速公路计划共覆盖印尼80个地区，其中苏门答腊、加里曼丹、苏拉威西、努沙登加拉、马鲁古、巴布亚等外岛区域就占了71个，尤其是在地方分裂活动最为剧烈的最东部巴布亚覆盖了20个地区。此外，佐科政府同时注重发展陆地和空中交通体系，建设铁路、公路、桥梁、机场等，进一步促进区域内交通连接。苏西洛政府时期用于基础设施建设的财政预算比例基本介于5%～10%之间，佐科执政期间，在财政预算中用于基础设施建设的比例均在12%以上，且有5年超过15%，甚至接近20%。（如表1所示）
其次，为更为有效地应对区域发展不均衡的问题，佐科政府提出并启动了规模宏大的迁都计划。2019年8月，开启第二任期的佐科宣布将把印尼首都从雅加达迁往位于印尼中心的“外岛”东加里曼丹省。佐科表明，这一计划并非心血来潮，而是经历了三年的内部讨论。而早在建国初期，苏加诺就于1957年提出了将首都迁到爪哇岛以外的印尼中心地带。佐科启动迁都计划并将新首都定于东加里曼丹省，除了进一步推动区域平衡发展外，更深刻的战略意涵在于构建以共同的印度尼西亚民族这一身份为根基的合众为一的印尼共和国。因此，新首都被命名为“Nusandara”。
在印尼语中，Nusandara指的就是整合为“一”的印度尼西亚“众”群岛。2022年1月，印尼国会通过新的《国家首都法》，迁都计划正式提上日程。2023年10月，印尼国会通过《国家首都法》修正案，以确保新首都项目在政府换届后仍能够持续进行。根据计划，最快2024年即可实质性启动搬迁计划。此外，佐科政府还通过设立经济特区的方式促进外岛地区的发展。目前，印尼已运营或正在建设的经济特区共22个，其中只有5个在爪哇岛，其余全部在外岛。经济特区享有免税、补助等政府财政激励政策。
▍缓冲期：通过资源国有化主导东南亚市场
佐科第一任期的外部国际环境较为宽松。尽管奥巴马政府在酝酿“TPP”经贸战略，但是中美竞争未从幕后走向台前。在这个缓冲期中，佐科的战略目标定位于东南亚区域。
虽然印尼在地理面积、经济体量和人口总数上都居东南亚第一位，但21世纪初印尼的产业结构和营商环境却较大幅度地落后于主要竞争对手马来西亚、泰国，甚至是菲律宾。例如，2014年各国的出口贸易中，马来西亚的初级产品仅占5.85%，泰国的占6.69%，菲律宾的占12.35%，而印尼的初级产品却占到了34.8%。而且，虽然印尼自然资源极为丰富，曾经是亚洲唯一的APEC成员国，现在则是世界上镍储量和产量最大的国家，锡储量和产量居世界第二，铝土矿的储量和产量居世界第六，还是世界上最大的煤炭生产国和出口国，金、银、铜、铁等矿产资源也在国际市场上占据重要地位，但是，印尼多年来形成的产业结构导致其极度依赖国际市场。“资源丰富国家的经济政策总是受到大宗商品价格的影响，价格高时，政府通常会持民族主义立场而增加干预；价格低时，政府则通常放弃民族主义立场来吸引外资。”这一经济定律在印尼体现得尤为明显。印尼新秩序时期的著名经济学家穆罕默德·萨德利（Mohammad Sadli）曾总结，在印尼，经济不景气时市场产生良好的经济政策，而经济繁荣却往往会产生相反的结果。确实，独立后的印尼经济高速发展的时期就是大宗商品价格高涨的时期，而一旦价格下跌，印尼就会陷入经济困难，进而影响本就复杂且脆弱的政治结构，以至于1998年的经济危机彻底击垮了印尼的政治运作。因此，现代化民主改革后的印尼领导人一直在探寻着如何构建自主的工业体系、实现资源的最大效益，以及克服资源红利带来的“躺着挣钱”的惰性和极大的不确定性。
佐科上台之初便提出了“全球海洋支点”的宏伟计划，而后就国家整体发展和各领域发展做出了一系列长远规划，其战略目标是既要摆脱印尼长久以来的市场依赖性，又要通过产业结构的变革来主导东南亚市场。
（一）以民族工业为主导的工业规划
2014年，印尼颁布了第3号关于工业的法案，即《工业法》，规定国家工业发展的首要原则是实现国家利益、经济民主和平等分配。工业发展的首要目标即推动民族工业成为国民经济的支柱。此后，2015年，佐科就国家工业发展制定了一个二十年规划，即2015年第14号《关于2015～2035年国家工业发展总体规划的行政法规》（RIPN2015～2035），提出“成为一个有弹性的工业国家”的发展愿景，制定了发展依托自然资源的下游产业，控制原材料和能源出口、提高技术能力和资源质量的工业发展规划。
为了打造民族工业体系，总体规划还进行了专门的部署。首先明确民族工业体系由未来支柱产业、配套产业和上游产业组成；其次明确2035年的民族工业体系应该具有的特点，包括世界级的制造业和雄厚的工业基础、强大的产业结构、协同的产业效应。确定优先产业的首要因素即考虑国家利益的产业发展目标，这一国家利益既包括提高经济独立性、减少对其他国家经济依赖，也包括印尼的安全、统一和互联互通，以及经济和工业活动在全国范围内的均匀分布。
（二）资源本地化和国有化
1998年经济危机后的彻底革新中，国际货币基金组织以有条件的贷款计划迫使印尼实施了一系列新自由主义经济改革，使得印尼经济陷入“受外国人控制”的舆论声讨。在选举政治的氛围中，苏西洛时期即开始向资源民族主义转向。2009年，印尼用《矿产和煤炭开采法》替代1967年颁布的《采矿法》。《采矿法》规定印度尼西亚的天然矿藏最大程度上由国家控制和使用，为国外资本开采矿藏留下了空间。事实上，在苏哈托的执政时期，印尼的矿藏开采基本由美国、法国等西方强国的跨国公司主导。比如法国道达尔勘探与生产有限公司控制马哈坎区块，美国雪佛龙公司持有洛甘油田的开发权合约，美国埃克森美孚公司控制着东爪哇直布区块，美国自由港公司控制格拉斯伯格矿山。2009年的《矿产和煤炭开采法》将这一条款删除，规定矿产和煤炭资源必须由国家管理，并且规定政府可以通过控制矿产和/或煤炭的生产和出口来实现国家利益。具体措施包括废除合同制度而采用采矿许可证管理、取消外国公司包括在合同有效期内免受税收增加的大部分特权、禁止原矿出口等。
2010年，印尼能源和矿产资源部要求外国公司在矿产企业运营五年后将其20%的股份出售给当地企业。2012年，印尼更是要求外国公司在矿产生产第十年之前出售51%的股份。但是，规定并未得到有效执行，尤其对于在印尼深耕多年的外国企业，新的合同谈判常常陷入僵滞。其中，美国自由港公司自荷兰殖民时期就开始在印尼巴布亚采矿，且在亲美的苏哈托上台后获得了巴布亚矿产的30年合法开采权，这一开采权合同在1991年继续延期30年，至2021年。巴布亚丰富的天然资源，尤其1988年发现的全球第二大铜矿产地格拉斯伯格矿山成为美国自由港公司利润的主要来源。佐科上台后，美国自由港公司监事长詹姆斯·莫菲特亲赴印尼总统府，游说佐科续约。但相比于前任领导人，佐科似乎更加坚定地执行2009年第4号法案的资源民族主义道路。
这一道路显然困难重重。仅就美国自由港公司而言，在印尼耕耘了逾50年，早已形成了盘根错节的坚固的利益圈层，本就草根出身的佐科很难撼动。2015年底，佐科迎来了契机。印尼国会荣誉委员会获得了一盘录音带，其内容是印尼国会议长、专业集团党成员诺凡多与商人里扎和美国自由港公司印尼分公司总经理马洛夫·三苏汀三人就美国自由港公司采矿权延期问题的交易，诺凡多承诺如果能获得美国自由港公司旗下乌鲁木卡火力发电站49%的股份，他将协助美国自由港公司在格拉斯伯格矿山的采矿权延期至2041年。这一交易点燃了公众的民族情绪，持续数月成为媒体和舆论的焦点。佐科也成功地借助这一次风波，与自由港公司进行谈判，并把谈判的过程和细节向公众公开。因此，到2018年8月，印尼政府与美国自由港公司达成协议，自由港公司放弃对格拉斯伯格铜金矿的多数股权，转移51.23%股权给印尼国有矿业公司。这成为印尼推动天然资源国有化的重要转折点。2021年，印尼国企PT Pertamina再次从美国石油天然气公司雪佛龙手中接管了位于苏门答腊岛的Rokan石油天然气区块的运营。
在西方学者的视野中，佐科对资源民族主义的坚持和强化通常被解释为国内新兴资产阶级，尤其是新一代从政的权贵家族的推动。例如，由前国会议长巴克利、旅游与创意经济部部长桑迪亚加等人背后的家族经营的公司接管了资源开采行业的大多数外资公司的业务，获得了巨大利益。民选领导人推行资源民主主义，主要是为了获取这些新兴权贵的资本支持，以及需要一个国家自主的选举宣言来获得大部分公众的支持。因此，资源民族主义道路不过是政治交换的筹码而已。这样的解释具有一定的普遍性，也具有明显的局限性。结合佐科第二任期的一系列政策方向和外交作为，可以看到这些工业政策不过是在为他的国际战略服务。
▍对冲期：通过资源产业下游化掌握中美竞争的战略空间
在佐科的第二任期中，东南亚的国际环境已然由中美竞争所主导。东南亚国家纷纷需要在大国竞争中制定自己的对冲策略，以获取更多的战略空间。印尼很快跟上了步伐。尽管新冠疫情极大地影响了印尼的经济状况，但佐科明显在中美竞争白热化后显得更有干劲。2016年就开工启动的雅万高铁项目，由于征地、地方政府不配合等因素而没能顺利推进。但2018年6月后，在佐科的亲自督促下，雅万高铁项目迅速克服了一次又一次重大困难，于2023年10月正式开通运营，成为检验印尼基建和经济成绩的重要成果。佐科第二任期的工业发展政策同样具有对冲战略的逻辑。
（一）营造投资环境，为产业转移做准备
承接中国的制造业转移是佐科的第一步。2018年4月，佐科政府推出“工业4.0”路线图，将食品和饮料、纺织和服装、汽车、电子产品、化学品五大行业作为先导产业，鼓励用新技术和创新来改造制造业，旨在通过新技术促进出口和“再工业化”将印尼打造成为全球领先的制造中心，实现经济的更高增长，并进一步实现2030年跻身世界十大经济体之列的远大目标。
但因营商环境不佳，2019年从中国向东南亚转移的33家工厂无一选择印尼，而是选择了便捷且高效的越南、泰国、马来西亚等国。此前，印尼地方政府在经济管理方面有较大的立法权和行政权，这增加了地方投资的不确定性，成为投资项目审批和推进的阻碍，降低了投资效率，削弱了印尼在吸引投资方面的竞争力。劳工制度存在重复立法和相互冲突的情况，劳工竞争力不足，劳工生产增长率仅为2.6%，但年薪增长幅度达5.7%。繁文缛节、效率低下、贪腐严重，以及缺乏稳定性似乎已经成为国际投资市场对印尼政府的刻板印象。
2020年，印尼国会通过一项“一揽子”改革措施，即《创造就业综合法》，旨在改善营商环境、吸引投资、创造就业机会。这一综合法改革了劳工制度，延长了劳动时间，收紧了自然资源开采审批权，将很多行政审批权收拢到中央或省级政府，允许中央政府精简地方政策，并参与对工业区的监督。同时，中央政府将依据“综合法”设立“在线单次提交”（Online Single Submission）的电子系统，以代替此前地方政府的多重审批程序，极大地减少了行政成本，提高了办事效率。尽管2021年11月裁定这一综合法因公众咨询不充分而存在缺陷，需要在两年内重新进行辩论。但此后佐科通过签署紧急就业政令的形式来实现《创造就业综合法》的立法目的，且卓有成效。2022年，印尼实际吸引外资456.1亿美元，同比增长8.5%，主要领域为：金属制品业（109.6亿美元）、矿产业（51.5亿美元）、化工制药业（45.1亿美元）、交通仓储通信业（41.3亿美元）、水电气供应（37.6亿美元）、房地产（30.1亿美元）。矿冶成为印尼第一大外商投资行业。根据经济学人智库（EIU）的最新年度研究显示，印尼的营商环境指数排名有了大幅提升，从2014年的第120名提升到了2023年的第64名。
在政府的大力推动下，近年印尼的制造业也取得了亮眼的成绩。2022年2月，印尼首次向澳大利亚出口“印尼制造”的汽车。这是印尼历史性的时刻。佐科在启动仪式上激动地说，印尼制造汽车出口澳大利亚证明印尼拥有生产高质量汽车所需要的高素质人才。印尼中央统计局的数据显示，2023年印尼制造业同比增长4.64%，贡献了印尼GDP的18.67%，高于2022年的18.34%。而据印尼工业部的数据显示，2023年印尼制造业出口1869.8亿美元，占总出口额的72.24%。印尼制造业在提供众多就业岗位的同时，也成为出口创汇的中坚力量。2022年，印尼制造业吸引就业人口1900多万，成为吸收劳动力最多的行业之一，印尼政府预计2024年制造业将雇用超过2000万劳动力。
（二）资源产业下游化
佐科上台时正是印尼经济陷入困境的时期，大宗商品需求放缓，经常账户赤字达到最高水平。按照萨德利的论断和通常的做法，印尼此时应该放松管制，吸引外资。国际投资界和印尼矿产企业也寄希望于佐科政府能够放松2014年起将全面禁止金属原矿出口的相关规定。但佐科却坚持执行这一条款，上台伊始即颁布了铝土矿等原矿的出口禁令，意在大力发展印尼的下游产业，提升印尼的经济韧性。只是，在当时的条件下，印尼并不具备足够的能源加工能力，导致出口减少、贸易逆差拉大，依靠原矿出口盈利的企业怨声载道，因此不得不于2017年初取消了这一禁令。但佐科并未放弃禁止出口原矿，培养下游产业的努力。
中美竞争环境的变化促使佐科于2018年再次启动资源产业下游化政策。一些重要资源成为印尼国家的产业政策试点。以镍资源为中心的产业发展为印尼工业化开辟了一条成功道路。
镍是电池的主要材料，随着全球电动汽车产业的不断扩大和升级，镍的需求量急剧提升。2020年，佐科政府宣布禁止镍含量低于1.7%的镍矿石出口。此后两年间，镍出口额就达到了338亿美元，相较2017年增长了逾10倍。不仅如此，在短短三年时间里，印尼与现代、LG、富士康等全球制造商签署了10多项电池材料和电动汽车生产协议。这些企业有的在印尼建设电池工厂，有的则直接在印尼制造电动汽车。佐科还在公开场合表示希望美国特斯拉和中国比亚迪搬到印尼，进一步提升印尼在电动汽车供应链中的地位。与此同时，镍企业开始赴印尼上市，数量在2023年创下纪录。美国总统拜登还专门与佐科探讨促进两国镍金属贸易的合作伙伴关系。
印尼的原矿出口禁令立刻引起了国际贸易争端。欧盟起诉印尼违反世界贸易组织协议，2022年11月，世贸组织争端解决小组裁定欧盟胜诉。印尼立即向世贸组织上诉机构提起上诉。国际货币基金组织则在2023年6月份的一份报告中对印尼“增加出口附加值、吸引外国直接投资和促进技能和技术转让的雄心壮志”表示欢迎，但呼吁“考虑逐步取消出口限制，而不是将限制扩大到其他商品”。印尼严格奉行资源民族主义的决心似乎并未受到影响。其经济事务协调部长艾尔朗加·哈塔托表示，任何国际机构试图控制该国出口政策的行为都是“现代殖民主义”的一种表现形式。显然印尼在培养下游产业体系、增加资源附加值、成为国际产业链重要一环之外，还有更宏伟的布局。印尼投资部长巴利尔·拉哈达利亚建议组建一个欧佩克式的组织，即“富镍国家组织”来监管镍行业和用于电池生产的其他材料。这表现了印尼试图在中美竞争中获取一定的战略空间的意图。在全球新能源汽车产业中，中国与美国是拥有技术与市场份额最大的两个国家。但两国还未在新能源产业发展上拥有类似“芯片”“卡脖子”的战略优势。镍作为电池的必需品，掌握该资源全球最大份额的印尼，在一定程度上具有影响新能源产业发展方向的能力。
这场产业下游化的试点显然是成功的，很快成为其他矿产资源发展的范本。佐科政府继续禁止其他金属原矿出口并开拓下游产业，延伸产业链，成为国际产业链重要一环。2022年，印尼颁布铝土矿出口禁令，2023年颁布铜矿石出口禁令，2024年则将全面禁止锡原矿的出口。印尼还制定了以矿石和农水产品为中心，在2040年之前禁止出口21种资源的路线图。
▍结语
佐科上台之初便提出了“全球海洋支点”的宏伟计划，而后就国家整体发展和各领域发展做出了一系列长远规划，包括在新一轮总统大选即将开启的关键节点发布“黄金印尼2045”（Emas Indonesia 2045）愿景，提出在印尼建国100年之际，要成为一个独立、先进、可持续的群岛国，成为全球第五大经济体和世界海洋轴心，而且提出要做游戏规则的改变者。而在佐科的第二任期中，他积极投身国际事务，不断提升印尼的国际影响力。比如印尼本不是G7和金砖国家的成员，却频频出席两个多边组织的活动；2022年印尼首次担任G20轮值主席国，虽面临中美竞争、新冠疫情和俄乌冲突带来的一系列困境，但佐科通过在成员国之间积极的斡旋和沟通，圆满地促成了峰会的成功举办。在这个过程中，佐科成为首位在巴以冲突中连续到访两国的亚洲领导人。而在巴以爆发新一轮冲突后，印尼外交部发言人表示印尼希望成为问题解决者，佐科也在不同场合中敦促巴以停火止战。显然，印尼想在政治上和经济上都成为国际社会的关键一员。
无论是电池和电动汽车全球产业链的主导者，还是“富镍国家组织”，实际上都是印尼成为国际“游戏规则改变者”布局中的一环。在2024年总统选举中参选的三组候选人中，佐科选择支持普拉博沃，最根本的原因就在于普拉博沃是延续其国家发展路线，继承其政治遗产最合适的候选人。这一方面体现为普拉博沃已经明确地成了佐科政治家族的同盟者，担任佐科第二任期内阁中的国防部长，选择佐科的大儿子吉布兰作为其副总统搭档，在选举辩论中不断赞扬佐科的施政路线；另一方面，普拉博沃在印尼具有深厚的政治根基，相比于另一位表明会延续佐科路线的甘贾尔来说，他更有能力处理政党、军队和地方势力对中央权力带来的挑战，而甘贾尔在政党层面就受到提名党民主斗争党总主席梅加瓦蒂的牵制和其他政党的制约。此外，普拉博沃一直被认为是一位激进的民族主义者。因此，佐科的战略布局和政策路线预计将在普拉博沃时代得到继承，在中美之间以国家利益为核心不断扩展其战略空间，进而将印尼打造成为拥有更大话语权的区域大国和世界强国。
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